Normes de qualité de l’atmosphère relatives au nickel

Projet de règlement modifiant le Règlement sur l’assainissement de l’atmosphère

Une analyse comparative de l’encadrement règlementaire de l’industrie du nickel a permis de déterminer qu’il est avantageux de modifier la norme sur le nickel afin d’obtenir une solution optimale sur les plans de la protection de la santé publique, de l’environnement et du développement économique. Elle a été réalisée par quatre experts indépendants choisis par le Comité interministériel d’examen de la norme sur le nickel.

Ces experts ont suggéré d’établir une norme annuelle équivalente à la recommandation de l’Union européenne, qui est de 20 nanogrammes par mètre cube (ng/m³).

Dans la Revue toxicologique de l’encadrement règlementaire de l’industrie du nickel pour le volet air ambiant, il est conclu que la valeur de 20 ng/m³ permet de prévenir les effets respiratoires critiques associés à une exposition répétée au nickel et qu'elle devrait également protéger contre les effets cancérogènes. Une valeur sur 24 heures serait aussi nécessaire pour protéger les individus plus sensibles qui pourraient être affectés plus rapidement que la population générale s’ils sont exposés à de fortes concentrations. Il est suggéré d’en faire une valeur cible, ce qui implique de prendre des moyens raisonnables en fonction des meilleures technologies disponibles pour en assurer le respect.

Dans le Rapport comparatif des règlementations applicables à la pollution de l’air ambiant par le nickel dans différentes régions du monde, l’utilisation d’une valeur limite, soit une valeur à ne pas dépasser en tout temps, est suggérée afin d’assurer une cohérence règlementaire avec les autres normes du Règlement sur l’assainissement de l’atmosphère (RAA). En effet, il est nécessaire de maintenir une certaine cohérence dans l’application des normes de qualité de l’atmosphère et dans la gestion des risques auxquels seront exposés la population et l’environnement. Les principes encadrant la détermination et l’application des normes de qualité de l’atmosphère sont définis dans le Cadre de détermination et d'application (PDF, 236 ko).

Madame Michèle Bouchard, experte en toxicologie, a conclu que l’étude retenue par le Ministère afin de réviser la norme sur le nickel en 2013 ne faisait pas consensus au niveau international. La nouvelle norme sur 24 heures a été déterminée en prenant en considération ses principales recommandations. L’étude retenue, qui a été réalisée par le National Toxicology Program (NTP), un organisme reconnu mondialement pour la qualité de ses études, est celle ayant été recommandée par l’experte. Précisons que madame Bouchard est vice-doyenne à la recherche et professeure titulaire à l’École de santé publique de l’Université de Montréal, titulaire de la Chaire d'analyse et de gestion des risques toxicologiques et directrice de l'Unité d'analyse de biomarqueurs/Xénobiotiques et nanoparticules.

La différence observée entre la valeur suggérée par M^me Bouchard et la norme journalière retenue est principalement due à de légers ajustements méthodologiques apportés pour uniformiser la norme sur le nickel avec les autres normes du RAA. Elle a été consultée sur la nouvelle norme journalière et ses commentaires ont été pris en compte. Le détail du calcul ayant mené à l’établissement des normes sur le nickel est présenté dans la fiche technique de la norme de qualité de l’atmosphère relative au nickel (PDF, 251 ko).

Rapports des experts mandatés par le Comité interministériel d’examen de la norme sur le nickel

1. Revue toxicologique de l’encadrement règlementaire de l’industrie du nickel pour le volet air ambiant

• Sommaire exécutif scientifique (PDF, 63 ko)
• Rapport scientifique (PDF, 1,3 Mo)

Cette revue de la littérature comporte des données toxicologiques et épidémiologiques permettant de déterminer des normes de qualité de l’atmosphère pour le nickel et ses composés. Elle inclut également un tableau synthèse de valeurs de référence appliquées par différents juridictions ou organismes.

La détermination d’une norme de qualité de l’atmosphère exige des étapes d’évaluation et de gestion des risques qui doivent être encadrées par un ensemble de principes et de lignes directrices. Il est nécessaire de maintenir une certaine cohérence entre le traitement des effets potentiels des contaminants sur la santé et l’environnement, l’application administrative des exigences imposées pour le respect des normes de qualité de l’atmosphère et la gestion des risques.

Principaux points saillants

• Les composés du nickel sont classés cancérogènes chez l’humain par le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC).
• En plus des effets possibles d’une exposition répétée au nickel, des effets peuvent aussi être observés à la suite d’une courte période d’exposition à des concentrations plus élevées.
• Les individus plus sensibles, comme les personnes asthmatiques, pourraient manifester des effets à des concentrations qui n’auraient pas d’impact pour la population générale.
• Plusieurs juridictions ont sélectionné comme base les études réalisées par le NTP en 1996, un organisme reconnu mondialement pour la qualité de ses études.
• Plusieurs juridictions proposent une valeur moyenne annuelle basée sur la recommandation de l’Union européenne, qui est de 20 ng/m³.
• L’estimation du risque de cancer réalisée par la United States Environmental Protection Agency (US EPA) n’a pas été retenue, car elle se base sur le sous-sulfure de nickel, un des composés du nickel les plus toxiques qui est, de façon générale, peu présent dans l’air ambiant.
• L’étude utilisée pour établir la norme du RAA de 14 ng/m³ sur 24 heures, publiée en 2013, présente des faiblesses méthodologiques.

Propositions pour la modification de la norme

• Une norme annuelle de 20 ng/m³ est recommandée pour prévenir les effets respiratoires critiques associés à une exposition répétée au nickel et à ses composés. Selon l’information disponible à l’heure actuelle, cette valeur devrait également protéger contre les effets cancérogènes associés à l’exposition au nickel et à ses composés.
• Une valeur cible de 40 ng/m³ sur 24 heures pourrait être visée pour prévenir les effets respiratoires chez les individus plus sensibles.

2. Rapport comparatif des règlementations applicables à la pollution de l’air ambiant par le nickel dans différentes régions du monde (PDF, 2,7 Mo)

Ce rapport vise à fournir une analyse comparative des règlementations visant la protection de l’air ambiant qui s’appliquent à l’industrie du nickel dans les juridictions où cette industrie est présente, ainsi qu’à recommander une stratégie ou des approches pour le Québec.

Les normes de qualité de l’atmosphère pour les composés de nickel établies par différentes juridictions peuvent varier en fonction de plusieurs facteurs, tels que la date de révision des normes, les effets que l’on souhaite prévenir, les niveaux de risque considérés comme acceptables ainsi que la taille des particules visée par la norme. De plus, afin de juger de la sévérité d’une norme, le cadre règlementaire et les exigences associées au respect de celle-ci doivent être considérés. 

Principaux points saillants

• Certaines juridictions ont établi une valeur cible pour le nickel, ce qui équivaut à une obligation de prendre des moyens raisonnables en fonction des meilleures technologies disponibles afin d’en assurer le respect. En contrepartie, d’autres juridictions ont plutôt opté pour une valeur limite qui correspond à une obligation de résultat, soit une valeur à ne pas dépasser en tout temps. Pour une même valeur, une valeur limite est plus contraignante qu’une valeur cible.
• Pour l’ensemble des juridictions étudiées, des sanctions permettant d’exiger le respect des normes ou des valeurs imposées pour le nickel sont appliquées. Cependant, de manière générale, des mesures d’amélioration continue sont plutôt demandées.
• Certaines juridictions ont des mécanismes permettant de déroger à la norme existante, tels que des normes applicables pour certains secteurs industriels ou des normes spécifiques à un site.

Propositions pour la modification de la norme

• Établir une norme annuelle basée sur la valeur recommandée par l’Union européenne, qui est de 20 ng/m³.
• Établir une norme sur le nickel basée sur un principe de valeur limite dans un souci de cohérence avec les autres normes du RAA.
• Éviter des approches telles que celle de l’Ontario qui entrainent une négociation au cas par cas dans le cadre de l’autorisation des projets, ce qui n’est pas souhaitable.

3. Revue du cadre règlementaire relatif à l'industrie du nickel - Volet air ambiant (PDF, 3,5 Mo)

Ce rapport présente une comparaison des exigences imposées par différentes juridictions pour l’autorisation de projets émettant du nickel, en plus de dresser un portrait de l’industrie du nickel dans les juridictions ciblées. Afin de bien documenter le contexte spécifique du Québec, le rapport présente un état de la situation en lien avec la qualité de l’air ambiant, en ce qui concerne le nickel, au Québec.

Le type de sources pouvant émettre du nickel peut varier d’une juridiction à l’autre. Ainsi, le cadre règlementaire peut être adapté de façon à mieux encadrer les sources présentes. De plus, l’application de normes de qualité de l’atmosphère n’est pas le seul mécanisme permettant de limiter les émissions de nickel dans l’air ambiant.

Principaux points saillants

• Les concentrations de nickel mesurées dans l’air ambiant au Québec lorsqu’il n’y a pas d’installations de nickel à proximité sont généralement basses et représentatives des concentrations observées ailleurs dans le monde.
• Une diminution des concentrations de nickel dans l’air ambiant a été observée entre 2006 et 2015 aux stations de mesure situées à proximité de sources émettrices au Québec.
• Dans les pays occidentaux où est effectuée l’extraction du nickel, peu d’entre eux appliquent un critère ou une norme de nickel dans l’air ambiant accompagnée d’une exigence de modélisation ou de suivi pour l’autorisation de projets. De plus, certaines juridictions, telles que l’Ontario et les pays européens, ont choisi une stratégie d’accompagnement plutôt qu’une approche punitive.
• L’Ontario est une des juridictions où les exigences en lien avec le nickel dans l’air ambiant sont les plus élaborées. Le règlement prévoit des mécanismes permettant de déroger à la norme existante, tels que des normes applicables pour certains secteurs industriels ou des normes spécifiques à un site.
• Afin de diminuer les concentrations de nickel dans l’air ambiant, l’application des meilleures technologies disponibles est essentielle. Par exemple, le concentré ou le minerai devrait être traité et manipulé à l’intérieur de bâtiments et de convoyeurs fermés. De plus, l’application des meilleures technologies disponibles n’entraine pas de coûts disproportionnés.
• L’application d’une norme journalière plutôt qu’annuelle mènerait potentiellement à des dépassements, que l’entreprise ait utilisé ou non les meilleures technologies disponibles.

Propositions pour la modification de la norme

• Appliquer une norme annuelle de 20 ng/m³, comme le recommande l’Union européenne.
• Si une norme journalière est conservée, permettre un pourcentage de dépassement (exemple : applicable sur le 98^e centile).
  

4. Évaluation des impacts économiques de la norme actuelle relative au nickel, du Règlement sur l’assainissement de l’atmosphère, sur l’industrie du nickel au Québec  (PDF, 1,8 Mo)

Ce rapport vise à quantifier les retombées économiques attribuables à l’industrie du nickel et à mettre en perspective les potentielles conséquences économiques associées à la norme sur le nickel sous sa forme actuelle. Pour réaliser ce mandat, une collecte de données sur les marchés québécois et mondial du nickel a été effectuée, des entrevues ont été réalisées avec les acteurs de cette industrie au Québec et des simulations ont été faites avec le modèle intersectoriel de l’Institut de la statistique du Québec (ISQ). De plus, une analyse portant sur l’attractivité du Québec en matière d’investissements, et ce, en lien avec la norme sur le nickel, a été réalisée.

Principaux points saillants

• La production minière de nickel permet d’injecter annuellement plus de 500 M$ dans l’économie québécoise et de contribuer à plus de 2 900 emplois (ETC) directs et indirects, à 340 M$ de PIB annuel et à 72 M$ de revenus fiscaux et parafiscaux annuels pour le Québec.
  • Les deux minières de nickel en opération (Glencore Mine Raglan et Canadian Royalties) ont recours à une main-d’œuvre et à des fournisseurs (1 000 +) provenant des 17 régions administratives du Québec.
• Environ 22 % des dépenses d’exploitation et 17 % des emplois directs des sites miniers de nickel, excluant les entrepreneurs, sont liés à des groupes autochtones. À cela s’ajoutent, entre autres, des montants de partage de profits.
• De nouveaux projets miniers de nickel pourraient voir le jour sur la scène internationale, puisqu’une forte hausse de la demande est prévue, notamment en raison des prévisions de croissance du marché des batteries pour véhicules électriques et du prix du nickel, qui suit une trajectoire à la hausse.
• Le nickel constitue la troisième substance minérale la plus recherchée au Québec. Le projet de prolongement de la durée de vie de la Mine Raglan et le Projet Dumont (phase II) doubleraient la production québécoise de nickel.
• Les sociétés minières exploitant le nickel pourraient être confrontées à de potentiels dépassements à répétition de la norme actuelle sur le nickel.
• Les sociétés minières canadiennes (et particulièrement celles du Nord-du-Québec) ont des coûts de production parmi les plus élevés au monde.
  • La mise en place de mesures de mitigation additionnelles en réponse à de potentiels dépassements de la norme réduirait la compétitivité mondiale des minières de nickel au Québec et pourrait éventuellement les amener à ralentir leurs activités de manière temporaire ou même permanente.
• Le niveau et la récurrence des retombées annuelles associées aux dépenses d’exploitation et les retombées en capital récurrent durant la durée de vie des projets sont à risque, étant donné que ces derniers pourraient être ralentis ou arrêtés en cours de route, en raison de pressions sociétales ou de la non-compétitivité du coût du nickel québécois.
  • Pour chaque année d’opération perturbée, c’est en moyenne 1 600 emplois (ETC) directs et indirects, 310 M$ de PIB annuel et 57 M$ de revenus fiscaux qui sont à risque.
• Une norme sur le nickel plus contraignante qu’ailleurs dans le monde et dans le reste du Canada pourrait réduire l’attractivité du Québec en matière d’investissements additionnels dans le secteur du nickel, alors que le contexte mondial semble propice au développement de nouveaux projets.
  • L’Ontario, Terre-Neuve-et-Labrador et l’Australie pourraient notamment constituer des solutions de rechange potentielles.