Entente sur les ressources en eaux durables du bassin des Grands Lacs
et du fleuve Saint-Laurent
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Territoire couvert par l'Entente
Application de l'Entente au Québec
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Principales caractéristiques
de l’Entente
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Objectifs de développement durable
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Exercice conjoint des États et provinces pour protéger des eaux
partagées
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Plein exercice des compétences des États et provinces dans le
domaine de l’eau
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Approche de gestion intégrée et règles communes de décision
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Définition conjointe d’objectifs et d’interventions dans le
bassin
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Interdiction des dérivations d’eau
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Prévention des transferts massifs d’eau
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Norme sévère et examen régional pour les exceptions
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Conservation et utilisation efficace de l’eau
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Évaluation des impacts cumulatifs des prélèvements d’eau
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Précaution et changement climatique
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Science et information
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Transparence et implication du public
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Reddition de comptes
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Consultation des Premières nations
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Reconnaissance et respect des traités internationaux
La Charte des Grands Lacs, l’Annexe 2001
et les ententes de 2005
Les premiers ministres du Québec et de l’Ontario et les
gouverneurs des huit États américains des Grands Lacs (Illinois, Indiana,
Michigan, Minnesota, New York, Ohio, Pennsylvanie et Wisconsin) sont les
signataires de la Charte des Grands Lacs en 1985, de l’Annexe à cette Charte en
2001 ainsi que des présentes ententes.
Au cours des 20 dernières années, les dix États et provinces des
Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent se sont conformés à un ensemble de
principes établis en vertu de la Charte des Grands Lacs, cette première entente
qui visait à protéger et à conserver les eaux du bassin des Grands Lacs et du
fleuve Saint-Laurent. Ils ont partagé des données et de l’information sur
l’utilisation de l’eau et se sont consultés sur les grands projets de
consommation d’eau.
Les inquiétudes suscitées par divers projets d’exportation de
grandes quantités d’eau ont entraîné en juin 2001 la signature d’une entente
supplémentaire, connue sous le nom d’Annexe 2001 à la Charte des Grands Lacs.
Les dix Parties (les dix signataires) se sont engagées à formuler des mesures
plus contraignantes de protection des eaux du bassin des Grands Lacs et du
fleuve Saint-Laurent.
Le moyen pour parvenir à cette protection consiste en deux
nouvelles ententes : la première à l’échelle internationale, qui associe deux
provinces et huit États, et la seconde qui est entièrement américaine. L’Entente
internationale est dite « de bonne foi » : les Parties s’engagent à la mettre en
œuvre en adoptant les lois internes appropriées. Cette mise en œuvre se fait aux
États-Unis par un accord exécutoire entre les huit États, appelé le Pacte (ou le
Compact en anglais).
Deux projets préliminaires d’entente ont déjà été l’objet de
consultations publiques en 2004 et 2005. L’Entente finale tient compte de
l’ensemble des commentaires recueillis lors de ces consultations
Des règles communes pour gérer les eaux
du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent
L’Entente vise à protéger et à conserver les eaux du bassin des
Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent pour les générations futures. Les dix
gouvernements s’entendent pour adopter et, chacun, appliquer une interdiction
des dérivations hors du bassin ainsi que les mêmes règles et une norme
commune lorsqu’ils devront gérer et réglementer des exceptions aux
dérivations d’eaux hors du bassin. De plus, les Parties s’entendent sur une
norme et des principes communs pour les prélèvements d’eau à l’intérieur du
bassin. Ils peuvent également adopter des règles encore plus sévères.
Ce sont les nouveaux prélèvements d’eau et les
augmentations de prélèvements existants qui sont visés. Dans l’Entente,
un prélèvement d’eau désigne l’action de prendre de l’eau de surface ou de l’eau
souterraine; cela couvre donc toutes les actions de captage, de pompage, de
dérivations ou de transferts d’eau pour toutes les catégories d’utilisation. On
parle ici du préleveur direct, c’est-à-dire du particulier, de l’organisation ou
de l’entreprise qui prélève, et non de l’usager « final », à qui l’eau peut être
distribuée.
Les prélèvements dont il est question dans l’Entente peuvent
être destinés à toutes sortes de projets. L’eau peut notamment être destinée aux
utilisations urbaines (les réseaux d’approvisionnement et de distribution
municipaux), aux utilisations industrielles (par exemple, une mine, une
papeterie), à l’agriculture (par exemple, l’irrigation), ou à la production
d’énergie (par exemple, le refroidissement d’une centrale thermique).
La conservation de l’eau caractérise cette Entente qui prévoit,
entre autres, que les prélèvements existants et futurs feront l’objet de
programmes volontaires ou obligatoires visant à économiser l’eau, à améliorer
l’efficacité de son utilisation, à réduire les pertes, le gaspillage et les
volumes d’eau prélevés.
Les eaux et les territoires dont il est
question dans l’Entente
Le bassin hydrographique (ou bassin versant) désigne le
territoire sur lequel toutes les eaux de surface et toutes les eaux souterraines
s’écoulent vers un même point. Ce territoire est délimité physiquement par la
ligne de partage des eaux, ligne au-delà de laquelle l’eau ne s’écoule plus vers
les Grands Lacs ou le Saint-Laurent, mais vers un autre bassin hydrographique,
par exemple, celui du Mississipi ou celui de la Baie d’Hudson.
Les eaux du bassin dont il est question dans l’Entente comprennent
toutes les eaux de surface : les Grands Lacs, le fleuve Saint-Laurent ainsi que
tous les affluents qui s’y jettent. Elles comprennent également toutes les eaux
souterraines situées dans le bassin. Au Québec, le bassin s’arrête à la limite
de l’influence des marées, c’est-à-dire à Trois-Rivières. Les bassins des
rivières Saint-Maurice et Bécancour ne font pas partie du bassin visé par
l’Entente.
La ligne de partage des eaux de surface délimite les frontières
du bassin. Il s’agit d’une frontière naturelle et non pas d’une frontière
politique ou administrative.
Le contenu de l’Entente, chapitre par
chapitre
Le Préambule présente les grands principes et les constats qui
motivent la conclusion d’une telle Entente. Cette partie peut servir à
interpréter l’Entente. (Il est à noter que plusieurs des éléments de ce
préambule renvoient aux notions de développement durable, de précaution et de
changements climatiques).
Le Préambule réaffirme les rôles des gouvernements fédéraux et
de la Commission mixte internationale et rappelle que l’Entente ne modifie en
rien les droits ancestraux des Premières nations et reconnaît leur implication
dans la préservation et la protection des eaux du bassin.
Les dispositions générales incluent les objectifs de l’Entente
qui sont : agir conjointement pour protéger, restaurer, améliorer et gérer
les eaux du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent, car l'absence de certitude scientifique ne doit pas servir de prétexte à différer
l'adoption de mesures visant à protéger l’écosystème du bassin; promouvoir la
coopération entre les Parties; créer un arrangement coopératif de gestion des
demandes de prélèvement d’eau; fournir des mécanismes communs et régionaux pour
évaluer les demandes de prélèvement d’eau; maintenir la compétence des États et
provinces dans ces domaines; faciliter l’échange de données sur les prélèvements
et usages de l’eau dans le bassin et prévenir les impacts négatifs significatifs
des prélèvements d’eau sur les écosystèmes et les bassins versants.
Les Parties visent à effectuer les changements légaux,
réglementaires ou autres, nécessaires à l’application de l’Entente.
Le chapitre 1 présente aussi toutes les définitions utiles à la
compréhension et à l’interprétation de l’Entente.
Le chapitre 2 constitue le cœur de l’Entente. Les Parties s’entendent
pour interdire les dérivations nouvelles ou l’augmentation des dérivations
existantes, sauf pour des exceptions clairement stipulées et très strictement
encadrées.
Ces exceptions visent les cités, villes ou leur équivalent dont
le territoire est situé de part et d’autre de la ligne de partage des eaux.
Elles concernent aussi les cités, villes ou leur équivalent établis dans un
comté (une MRC au Québec) traversé par la ligne de partage des eaux. Il s’agit
donc de territoires situés très près du bassin. Il n’y a aucune possibilité de
dériver de l’eau au-delà de ces territoires. De surcroît, l’objet de telles
dérivations doit absolument être l’approvisionnement public en eau de ces
collectivités.
Avant d’être autorisées, ces exceptions à l’interdiction des
dérivations sont soumises à des exigences sévères et au respect d’une Norme
spécifique incluant l’obligation de retourner l’eau prélevée vers le bassin des
Grands Lacs ou celui du fleuve Saint-Laurent ainsi que la prévention de
l’introduction des espèces envahissantes.
Le transfert d’eau intrabassin (du bassin d’un Grand Lac à celui
d’un autre Grand Lac) est interdit. Certaines exceptions sont prévues et elles
doivent également respecter des exigences spécifiques similaires à celles
exigées pour les dérivations hors bassin. Le bassin du fleuve Saint-Laurent
n’est pas visé par cette disposition.
Les sept éléments de la Norme pour les exceptions
-
La demande en eau ne peut être raisonnablement évitée, en tout
ou en partie, par l’utilisation efficace de l’eau et par la conservation de
l’eau provenant des sources d’approvisionnement existantes;
-
Les quantités prélevées sont limitées à ce qui est raisonnable
aux fins proposées;
-
Toute l’eau prélevée du bassin est retournée au bassin versant
d’origine (moins une allocation de consommation). Aucune eau provenant de
l’extérieur du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent ne peut
satisfaire à ce critère sauf pour certaines raisons techniques particulières qui
sont expressément mentionnées dans l’Entente;
-
Aucun impact négatif et significatif (individuel et cumulatif);
-
L’application de mesures de conservation de l’eau judicieuses au
plan environnemental et économiquement réalisables afin de minimiser l’ampleur
du prélèvement ou de la consommation d’eau;
-
Respect de l’ensemble des lois ou traités applicables;
-
Pour les exceptions à l’interdiction des dérivations, la demande
doit respecter un ensemble de conditions additionnelles.
De surcroît, une grande partie des exceptions à l’interdiction
des dérivations hors bassin est soumise à un processus d’examen régional.
Les Parties s’entendent également sur une deuxième Norme de
décision spécifique à la gestion des prélèvements et consommations d’eau dans le
bassin. Cette norme prévoit le retour de l’eau prélevée au bassin versant
d’origine, aucun impact significatif individuel et cumulatif au bassin
d’origine, inclut l’application de mesures de conservation de l’eau et un usage
raisonnable dans la perspective du développement durable. En ce qui a trait aux
utilisations d’eau dans le bassin, chaque Partie doit, en appliquant un
processus réfléchi visant à protéger les ressources en eaux, établir un
programme pour la gestion et la réglementation. Chaque Partie détermine
l’ampleur des projets et les secteurs qui seront concernés par les mesures
d’encadrement des nouveaux prélèvements ou des augmentations de prélèvements
existants sur son territoire.
Les Parties reconnaissent ces deux Normes comme étant minimales.
Les Parties peuvent adopter des normes et des exigences plus sévères que celles
de l’Entente.
Une Partie doit notifier aux autres Parties toute demande de
prélèvements situés dans le bassin sur son territoire et qui correspond à une
perte d’eau de 19 000 m3/jour et plus, en moyenne sur toute période de 90 jours.
Cette Partie doit recueillir leurs commentaires et y répondre.
Les Parties visent à rendre disponible au public un avis de
toutes les demandes, un registre des décisions ainsi que les commentaires,
les réponses et les approbations ou les refus des demandes qui seront soumises à la gestion
et à la réglementation.
Au moins tous les cinq ans, les Parties s’engagent à réaliser
une étude sur les impacts cumulatifs des prélèvements d’eau, étude qui servira
de base pour réviser les Normes. Cette prise en compte des impacts cumulatifs
est très importante pour le Québec, situé en aval et de ce fait le plus
susceptible d’être affecté par ceux-ci. Les Parties s’engagent à tenir compte de
façon substantielle du changement climatique et d’agir avec prudence en cas
d’incertitude lors de cette évaluation.
Les Parties s’entendent pour que les décisions de l’État de
l’Illinois sur les prélèvements d’eau soient régies uniquement par les
dispositions du jugement de la Cour suprême des États-Unis dans Wisconsin et al.
vs. Illinois et al.. Les parties à ce jugement demanderont l’intervention
formelle du Québec et de l’Ontario en cas de modification dudit jugement.
Une Partie peut, lorsque le recours est disponible en droit
interne dans une cour compétente d’une autre Partie, demander une révision
judiciaire d’une autorisation rendue par cette Partie (par exemple, recours du
Québec dans une cour d’un État contre une autorisation accordée par cet État
concernant un prélèvement visé par l’Entente).
Ce chapitre de l’Entente traite de l’ensemble de la gestion de
l’eau, ce qui inclut donc des prélèvements et des usages existants.
Les Parties s’engagent à recueillir et à fournir des
informations comparables sur toutes les dérivations ainsi que sur les
prélèvements d’eau de plus de 379 m3 par jour. Les Parties exigeront que tous
ces utilisateurs d’eau fournissent chaque année des renseignements sur leurs
prélèvements, leurs consommations et leurs dérivations d’eau présentés sur une
base mensuelle.
Les Parties s'engagent, deux ans après la mise en oeuvre de
l'interdiction des dérivations d'eau hors bassin, à mettre en oeuvre un
programme de conservation et d’utilisation efficace de l'eau, volontaire ou
obligatoire. Ce programme doit viser tous les prélèvements d'eau, y compris les
prélèvements existants, afin d'atteindre les buts et objectifs que les Parties
se sont fixées en relation avec des buts et objectifs régionaux. Les Parties
conviennent, partout où cela s’avère réalisable, de réduire la demande en eau,
de réduire les pertes et le gaspillage ou d’appliquer des mesures incitatives
pour la conserver.
Les Parties présenteront un rapport au Conseil régional sur les
programmes de gestion, d’efficacité et de conservation de l’eau mis en œuvre
afin de répondre aux engagements de l’Entente. Ce rapport sera révisé par le
Conseil régional et une déclaration de conformité avec l’Entente sera publiée.
Tous les cinq ans, les Parties feront rapport au Conseil régional sur les
modifications apportées à ces programmes.
Ce chapitre expose la mission du Conseil régional ainsi que son
organisation et ses procédures. Le Conseil régional des ressources en eau des
Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent sera composé des gouverneurs et premiers
ministres ou de leur représentant.
L’organisme a les responsabilités suivantes : procéder à
l’examen régional des projets qui lui sont soumis; déclarer la conformité des
projets avec la Norme pour les exceptions; déclarer la conformité des programmes
des Parties visant à mettre en œuvre l’Entente; faciliter l’obtention de
consensus et la résolution des différends; faire rapport sur l’application de
l’Entente; évaluer périodiquement les impacts cumulatifs des prélèvements d’eau;
réviser périodiquement les Normes communes ainsi que leur application; et
proposer des modifications. L’organisme régional utilisera le plus possible les
organisations, le personnel et les infrastructures existantes.
Les demandes de prélèvements qui déclenchent un processus
d’examen régional feront l’objet d’un avis au Conseil régional et au public émis
par la Partie où la demande est présentée. Le processus d’examen régional
prévoit pour chaque demande, en plus de la participation des Parties, un
mécanisme de participation du public ainsi qu’une consultation des Premières
Nations.
Les Parties conviennent que la protection de l’intégrité de
l’écosystème du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent doit être le
principe premier de cet examen régional.
La Partie d’où émane la demande de prélèvements effectue un
examen technique du projet et le communique au Conseil régional en même temps
que l’avis de la demande. Cet examen technique doit être suffisamment détaillé
pour permettre au Conseil régional de déterminer si le projet est conforme à la
Norme pour les exceptions. Au besoin, un examen indépendant peut être réalisé
(délai maximum de 60 jours).
Dans les 90 jours suivant le dépôt de l’avis et de l’examen
technique, le Conseil régional se réunit pour étudier la conformité du projet à
la Norme pour les exceptions en tenant compte de l’examen technique et des commentaires reçus. Il
s’agit d’obtenir par consensus une Déclaration de conformité qui est en fait une
déclaration officielle et publique. Un processus visant à faciliter l’obtention d’un
consensus est également prévu. Lorsqu'un consensus ne peut être atteint, une
déclaration exposant les différents points de vue pourra être rendue publique
(avec rapport minoritaire).
La Partie d’où émane la demande considérera la Déclaration de
conformité avant de décider si elle autorise ou non le prélèvement d’eau selon
ses propres lois et règlements, qui peuvent d’ailleurs être plus sévères que ce
que prévoit l’Entente.
Une procédure de règlement des différends, non contraignante,
est prévue. Cette procédure s’applique uniquement aux règlements de litiges
entre les Parties (donc uniquement entre les gouvernements, et non en rapport
avec un projet particulier) au sujet de l’interprétation de l’Entente.
Le chapitre 7 présente les dispositions concernant la
réaffirmation des pouvoirs et responsabilités constitutionnels, les relations de
cette Entente avec d’autres accords ou traités internationaux, et concernant
aussi les relations avec les Premières nations et avec les Tribus.
Ce chapitre présente aussi les dispositions concernant la
confidentialité des informations, les mesures transitoires, le processus de
modification de l’Entente, le processus de retrait et de résiliation et les
langues utilisées (l’anglais et le français).
L’entrée en vigueur se fera progressivement, certaines
dispositions rentrant en vigueur au moment de la signature de l’Entente tandis
que d’autres seront mises en œuvre lorsque les Parties auront complété leurs
modifications légales et réglementaires.
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