25 ans d'assainissement des eaux usées industrielles au Québec : un bilan (suite)

1.4    Le Programme d'assainissement des eaux du Québec (PAEQ)

1.4.1    Première étape : la sélection des industries sujettes à intervention
1.4.2    Deuxième étape : l'évaluation des industries retenues pour intervention
1.4.3 Troisième étape : le plan correcteur (ou programme d'assainissement)
1.4.4 Quatrième étape : la réalisation des travaux et le suivi
1.4.5    Le financement des travaux d'assainissement

1.5    Le Plan d'action Saint-Laurent (PASL)

1.4    Le Programme d’assainissement des eaux du Québec (PAEQ)

Malgré les directives de la Régie des eaux pendant les années 1960, puis l’adoption de la Loi sur la qualité de l’environnement en 1972, force a été de constater à la fin des années 1970 que de multiples problèmes de pollution affectaient le milieu aquatique. À cette époque, une très faible proportion de la population québécoise, soit moins de 2 % de la population desservie par des réseaux d’égout, bénéficiait de stations d’épuration, la plupart des établissements industriels ne traitaient pas leurs effluents et les pratiques agricoles laissaient beaucoup à désirer, le tout se traduisant par un état de détérioration avancé des cours d’eau du Québec méridional.

Alerté par ce triste constat, le gouvernement du Québec a lancé en 1978 un vaste programme d’assainissement visant à restaurer la qualité des eaux, dont les objectifs étaient d’une part, « d’améliorer et conserver la qualité des eaux pour satisfaire les besoins de la population » et d’autre part, « d’obtenir et maintenir les milieux aquatiques équilibrés permettant aux ressources biologiques d’évoluer normalement ».

L’atteinte de ces objectifs devait passer par des interventions auprès de toutes les sources de pollution existantes, soit les industries, les municipalités et les producteurs agricoles; on parlait alors des volets industriel, municipal et agricole du PAEQ. Dans le bassin d'une rivière donnée, les interventions municipales et industrielles ont été réalisées en règle générale de l’amont vers l’aval, avec comme base territoriale, la municipalité.

Les volets industriel et municipal ont été menés de front puisque la conception des stations d’épuration municipales est généralement très influencée par les apports des établissements industriels raccordés au réseau d’égout municipal domestique ou unitaire (industries dites « en réseau »). Les industries non raccordées à ce réseau d’égout (industries dites « hors réseau ») ont été également incitées à réaliser simultanément leurs travaux d’assainissement afin de compléter, pour une même date, l’assainissement de tout un territoire municipal donné.

Initialement, le volet municipal du PAEQ visait environ 920 municipalités dont la population globale approchait 5 700 000 habitants, c’est-à-dire toutes les municipalités desservies par un réseau d’égout. Le budget d’immobilisation nécessaire pour doter ces municipalités d'ouvrages d'assainissement a été évalué à 7 milliards de dollars en 1993 et le gouvernement du Québec y a contribué dans une proportion de 85 % environ.

À titre d’information, signalons qu’en 1995, quelque 500 municipalités ont complété leurs ouvrages d’assainissement, ce qui correspond au traitement des eaux usées de près de 80 % de la population initialement visée. À la fin de 1999, l’objectif est de traiter les eaux usées de 98 % de la population desservie par un réseau d’égout. Le Ministère produit annuellement un rapport sur les ouvrages municipaux d’assainissement des eaux qui présente l’état d’avancement du programme et la performance des ouvrages en service¹⁰.

Du côté industriel, le PAEQ visait toutes les industries en dehors de la CUM et n'appartenant ni aux deux secteurs réglementés - pâtes et papiers et raffinage du pétrole - , ni au secteur minier. L'évaluation du coût des immobilisations nécessaires pour réaliser l'assainissement des eaux usées industrielles est beaucoup plus difficile à établir que dans le secteur municipal car il s'agit d'investissements privés. Un document de travail datant de 1986 avance un montant de l'ordre de 550 millions de dollars pour l'ensemble des industries hors CUM visées par le PAEQ; pour les industries de la CUM, le montant évalué, à l'époque, est de 150 millions de dollars¹¹. À cela, il convient d'ajouter les coûts additionnels associés à la construction des ouvrages d'assainissement municipaux afin de traiter les effluents des industries raccordées à un réseau d'égout municipal. Une évaluation faite en 1987 indique que 15 % du coût des immobilisations du volet municipal du PAEQ est relié à la présence d'effluents industriels¹², soit près de 1 milliard de dollars dont environ 80 % pour les industries situées hors CUM et 20 % pour celles de la CUM. Soulignons, à titre de comparaison, que, dans le secteur des pâtes et papiers, les obligations réglementaires adoptées en 1992 ont entraîné des investissements de l’ordre de 1 milliard de dollars pour l’implantation de systèmes de traitement secondaire des eaux usées.

Pendant plus de dix ans, le PAEQ a mobilisé des ressources considérables à l’intérieur du Ministère, et ceci, dans chacun des volets. Pour le volet industriel, une équipe dédiée composée d’environ trente professionnels et techniciens a travaillé à la réalisation du programme d’assainissement des industries. Par la suite, à partir de 1992, l’ensemble des dossiers des industries a été confié aux directions régionales du Ministère et, en 1994, le PAEQ a été remplacé par le Programme d’assainissement des eaux municipales (PADEM).

La réalisation des interventions auprès des industries a dû se faire dans un contexte particulier caractérisé par l’absence, d’une part, de subventions gouvernementales directes à l’égard des industries et, d’autre part, de réglementation provinciale spécifique régissant les effluents industriels. Une procédure bien définie a donc été mise au point, qui repose sur une approche originale qui privilégie les discussions avec l’entreprise pour la définition d’interventions d’assainissement les mieux adaptées à la problématique environnementale et à la situation financière de l’entreprise.

L’accent a été mis sur l’implantation de technologies propres et de mesures de réduction de la pollution à la source, ce qui constitue généralement les solutions les moins coûteuses pour les entreprises et les plus intéressantes du point de vue environnemental. Rappelons que la pollution générée par les industries est souvent le résultat d’une perte de matières premières plus ou moins transformées que les industries ont intérêt à récupérer. Ceci leur permet, par ailleurs, de réduire leurs besoins en traitement. Il s’agit en fait « d’éviter de produire une pollution qu’on devra ensuite détruire »¹³. Du point de vue environnemental, le fait d’éliminer un contaminant à la source garantit, à coup sûr, l’absence de rejet dans l’environnement, ce qui n’est pas nécessairement le cas lorsqu’un traitement est effectué, puisque certaines variations dans la performance des équipements d'épuration sont difficilement évitables.

On trouvera ci-après une description des quatre principales étapes qui ont été suivies dans le cadre de la mise en œuvre du PAEQ industriel. On trouvera également des indications sur le financement des travaux d'assainissement industriel.

1.4.1    Première étape : la sélection des industries sujettes à intervention

L’inventaire des industries
La première activité réalisée par le Ministère consiste à dresser, pour un territoire municipal donné, l’inventaire de toutes les industries existantes. Pour cela, diverses sources d’informations sont utilisées : le Répertoire Scott’s¹⁴, le Répertoire des produits disponibles au Québec¹⁵, des vérifications téléphoniques auprès des municipalités et des industries.

L’élimination des industries peu polluantes
À partir des renseignements enregistrés dans l’inventaire soit : les types de produits fabriqués, les quantités produites, les secteurs d’activité industrielle, le nombre d’employés, les horaires de travail, le point de rejet des eaux usées (en réseau ou hors réseau), une première élimination des industries peu polluantes est effectuée à l’aide de critères préétablis. Une industrie est éliminée d’office si elle ne génère aucune eau de procédé ou très peu, ce qui est le cas par exemple, des établissements appartenant à certains secteurs d’activité industrielle, tels que la confection de vêtements ou la fabrication de meubles. Les entreprises de petite taille raccordées à un réseau d’égout municipal sont généralement éliminées si elles génèrent des effluents en faible quantité et compatibles avec les futurs systèmes de traitement municipaux.

En date de 1995, l’inventaire couvrait toutes les industries du Québec à l'extérieur du territoire de la CUM, même celles situées dans des municipalités non concernées par le volet municipal du PAEQ, et la sélection initiale entre les entreprises peu polluantes et celles potentiellement polluantes avait été systématiquement réalisée.

1.4.2    Deuxième étape : l’évaluation des industries retenues pour intervention

Les industries non éliminées à l’étape précédente font l'objet d'une visite détaillée de la part du personnel du Ministère, afin de confirmer la pertinence d’une intervention. Une industrie est finalement retenue pour une intervention si ses effluents représentent potentiellement des charges importantes de contaminants conventionnels (DBO₅, MES, phosphore) par rapport à la capacité de support du milieu récepteur ou aux charges municipales à traiter, ou encore si ses effluents sont susceptibles de contenir des substances toxiques pouvant perturber le fonctionnement de la future station d’épuration municipale ou contaminer l’environnement; en première analyse, la référence aux normes types du projet de règlement municipal est couramment utilisée pour évaluer la situation.

À la suite de cette visite, lorsqu’il apparaît nécessaire d’exiger des mesures correctives d’envergure, une évaluation quantitative des rejets réels est réalisée par le biais d’une campagne d’échantillonnage s’étendant en général sur trois à cinq jours. Ces travaux d’échantillonnage sont effectués par les techniciens du Ministère dans le cas des industries hors réseau ou sous leur surveillance dans le cas des industries en réseau, l’échantillonnage proprement dit étant alors réalisé par une firme privée engagée dans le cadre du projet d’assainissement municipal.

1.4.3    Troisième étape : le plan correcteur (ou programme d’assainissement)

Élaboration d’une proposition d’assainissement
Selon l’évaluation des rejets et en s’appuyant sur divers critères tels que les normes types de rejet inscrites dans le projet de règlement municipal, les meilleures technologies applicables (en référence aux notions de la réglementation américaine comme la BATEA ou Best Available Technology Economically Achievable)¹⁶ et, dans certains cas, les objectifs environnementaux de rejets définis en fonction du milieu récepteur - lorsqu’il s’agit de rejets dans les eaux de surface - , le Ministère formule une proposition d’assainissement et la soumet à l’entreprise.

Cette proposition comprend généralement un résumé de la situation observée, les exigences et les attentes du Ministère, les mesures correctrices jugées nécessaires et un calendrier de réalisation harmonisé avec celui des travaux d’assainissement municipaux, mais tenant également compte des activités de production de l’entreprise et de ses capacités financières.

Les mesures correctives sont de deux types : d’une part, celles visant à réduire à la source les quantités de rejets et, d’autre part, celles destinées à assurer le traitement des effluents résiduels. Le degré de traitement exigé est différent selon que l’industrie est raccordée ou non à un réseau d’égout. Ainsi, lorsque l’industrie est raccordée à un réseau d’égout aboutissant à une station d’épuration municipale, elle doit rendre ses effluents compatibles avec le traitement municipal et, pour cela, effectuer un prétraitement plus ou moins poussé (égalisation du débit, ajustement du pH, diminution de la charge organique, réduction des substances toxiques, etc.). Lorsque l'industrie rejette dans le réseau d'égout une charge organique ou un débit importants par rapport aux apports municipaux (supérieurs à 10 %), elle doit de plus s’engager à respecter des limites précises de débits et de charges car la station d’épuration municipale est conçue en tenant compte de celles-ci. Lorsque l’industrie est hors réseau, elle doit elle-même, à l’aide des technologies disponibles, épurer aussi complètement que possible ses effluents de façon à minimiser l’impact de ses rejets sur le milieu récepteur. Le chapitre 3 présente, pour chaque secteur industriel, des exemples de mesures d’assainissement qui lui sont spécifiques.

Signature d’un programme d’assainissement
Sur la base de la proposition formulée par le Ministère, des discussions ont lieu entre le Ministère et les représentants de l’entreprise en vue d’aboutir à une entente d’assainissement. Selon le cas, ces échanges peuvent s’étendre sur plusieurs mois.

Une fois les discussions terminées, l’industriel, en vertu de l’article 116.2 de la Loi sur la qualité de l’environnement¹, soumet pour approbation au Ministère un programme d’assainissement reprenant les termes de l’entente conclue. L’industriel complète ensuite la procédure spécifiée à l’article 116.3, laquelle prévoit que le programme proposé est mis à la disposition du public pendant une période de quinze jours, après quoi le ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs peut approuver le programme d’assainissement.

1.4.4    Quatrième étape : la réalisation des travaux et le suivi

L’entreprise réalise les travaux correctifs selon l’échéancier établi dans son programme d’assainissement. Pour cela, elle doit au préalable obtenir les autorisations requises en vertu des articles 32 (installation d’équipements de traitement des eaux usées) ou 22 (autres modifications au procédé industriel) de la Loi sur la qualité de l’environnement¹. À l’occasion de la délivrance de ces autorisations, le Ministère peut exiger, si cela n'est pas déjà prévu dans son programme d’assainissement, que l’industrie s’engage à respecter certaines limites de rejet et à réaliser un suivi de ses effluents.

Une fois les travaux complétés et après les vérifications du Ministère, le dossier est confié à la direction régionale du Ministère concernée qui en assure le contrôle ultérieur.

En pratique, dans le cadre du PAEQ, le processus complet jusqu'à la signature d'un programme d’assainissement en bonne et due forme n’a été appliqué que dans un nombre limité de cas, généralement lorsqu’il s’agissait de travaux correctifs majeurs s’échelonnant sur plusieurs années. En date de 1995, on estime que des programmes d’assainissement ont été signés dans un tiers des cas ayant fait l’objet d’interventions d’assainissement. Dans les autres cas, lorsque l’entreprise a accepté de réaliser rapidement les correctifs proposés, elle est passée directement à une demande d’autorisation qui lui a permis de procéder immédiatement aux travaux. Par ailleurs, pour des travaux correctifs simples (ex. : ajustement manuel de pH) ou consistant seulement en des mesures internes (ex. : ségrégation d’eaux non contaminées), le Ministère a procédé parfois par lettre d’entente pour confirmer qu’il acceptait la réalisation des modifications.

1.4.5    Le financement des travaux d’assainissement industriel

Contrairement aux ouvrages d’assainissement municipaux financés, en grande partie, par des fonds gouvernementaux, les travaux d’assainissement effectués dans les limites du terrain des entreprises sont entièrement à la charge de ces dernières. Cependant, elles peuvent se prévaloir des dispositions des lois fiscales pour amoindrir l’impact économique des dépenses d’immobilisation reliées à l’achat des équipements d’épuration, par exemple en obtenant des crédits d’impôt ou un amortissement accéléré. Par la suite, les frais d'exploitation des systèmes de prétraitement ou de traitement demeurent complètement à la charge des entreprises.

Les entreprises raccordées à un réseau d’égout municipal se trouvent à bénéficier d’une partie des subventions gouvernementales accordées pour la construction des ouvrages d’assainissement municipaux. Elles sont toutefois appelées à participer au financement des ouvrages municipaux pour la partie des coûts non acquittés par le gouvernement. Les coûts de fonctionnement de ces ouvrages sont aussi répartis entre tous les utilisateurs selon des modalités établies par la municipalité. Dans le cas des industries majeures qui déversent plus de 10 % des charges polluantes municipales à traiter, une entente est signée entre la municipalité et l’industrie afin de préciser la répartition des coûts ainsi que diverses obligations. Le tableau 1 donne une idée du partage de coûts généralement observé.

(1) Partie des coûts des ouvrages d'assainissement municipaux attribuables à l'industrie (= coûts additionnels requis pour véhiculer les effluents industriels jusqu'à la station d'épuration municipale et effectuer leur traitement).

(2) La municipalité facture les coûts résiduels à l'industrie, c'est-à-dire ceux non acquittés par le gouvernement, selon des modalités qu'elle définit: soit par le biais de la taxation municipale, soit en vertu d'ententes spécifiques signées avec l'industrie, lorsque celle-ci génère des débits ou charges importants.

(3) Portion des coûts des ouvrages d'assainissement municipaux subventionnés par le gouvernement selon le décret gouvernemental D.37-89 (1989).

(4): La municipalité facture les coûts à l'industrie soit par le biais de la taxation municipale, soit en vertu d'ententes spécifiques.

NA: Non applicable.

1.5    Le Plan d’action Saint-Laurent (PASL)

En juin 1989, les gouvernements du Canada et du Québec ont signé une entente visant à protéger, à conserver et à restaurer la qualité des eaux du Saint-Laurent et couvrant la période 1988-1993. Cette entente intitulée Plan d'action Saint-Laurent (PASL), a été reconduite en 1993 par la mise en œuvre d’une deuxième phase nommée Saint-Laurent-Vision 2000 (SLV-2000) qui se poursuit jusqu'en 1998. L’entente comprend plusieurs volets, dont celui sur la « Protection » qui a comme objectif de s’attaquer en priorité aux substances toxiques et de réduire de 90 % l’ensemble des rejets liquides toxiques déversés par certaines industries.

La réalisation du PASL a fait l'objet d'une procédure assez semblable à celle élaborée lors de la mise en œuvre du PAEQ. Toutefois, la caractérisation des effluents industriels est réalisée systématiquement et comprend la détermination d'un nombre élevé de composés toxiques organiques et inorganiques. Les coûts inhérents à l’implantation des mesures correctrices sont à la charge des entreprises, tandis que les études de caractérisation des effluents sont défrayées à environ 50 % par les fonds gouverne-mentaux.

Le PASL visait 50 établissements industriels majeurs préalablement sélectionnés tandis que SLV-2000 en vise 56 de plus. Parmi les 50 établissements du PASL, on compte 15 fabriques de pâtes et papiers soumises aux exigences du Règlement sur les fabriques de pâtes et papiers^2,3, 3 raffineries de pétrole soumises au Règlement sur les effluents liquides des raffineries de pétrole⁴ et 32 autres industries dont les plus importantes en terme de pollution avaient déjà signé un programme d’assainissement dans le cadre du PAEQ ou étaient en train de le négocier.

Plusieurs rapports ont été publiés sur le PASL dans lesquels on peut retrouver un état de la situation détaillé sur les 50 industries visées^{17, 18}. Ainsi, il est intéressant de remarquer que la réduction des rejets liquides toxiques de l'ensemble de ces 50 industries entre 1988 et 1995, laquelle est évaluée à 96 %¹⁸ en termes d'indice « chimiotox », est attribuable à trois principaux facteurs :

• les nouvelles exigences réglementaires appliquées aux fabriques de pâtes et papiers³ (25 % de réduction attribuable aux 15 fabriques de pâtes et papiers);

• la signature dans le cadre du PAEQ d'un programme d'assainissement avec deux industries majeures* et la mise en conformité au Règlement 87 de la CUM d'une industrie située sur son territoire** (54 % de la réduction attribuable à ces trois établissements);

• la fermeture complète ou partielle de quelques établissements industriels*** (9 % de réduction attribuable à des fermetures).

* QIT-Fer et Titane Inc. et la Société canadienne de métaux Reynolds

** Affinerie CCR (Métallurgie Noranda)

*** Albright & Wilson, Les Alcools de commerce Ltée, Tioxide Canada Inc (fermeture de la section « noire »), etc.