Aires protégées au Québec
Contexte, constats et enjeux pour l'avenir (suite)

4. Enjeux liés aux aires protégées

• Bâtir sur les acquis et s'inscrire dans une approche réseau
• Augmenter sensiblement le nombre, la superficie et la représentativité des aires protégées
  • Figure 5 : Évolution du pourcentage de la superficie d'aires protégées au Québec et dans le monde
• Développer une solidarité collective à l'égard des aires protégées

4. Enjeux liés aux aires protégées

En 1996, le gouvernement du Québec adoptait une stratégie sur la diversité biologique. Cette stratégie fixait déjà les grands objectifs de développement des aires protégées²³. Rappelons-en ici les objectifs :

• accroître la connaissance écologique nécessaire à l’établissement d’un réseau de conservation de qualité et à la sauvegarde des éléments vulnérables ou menacés de la diversité biologique naturelle ;
• établir et maintenir un réseau intégré et représentatif d’aires protégées nécessaires à la préservation de la diversité biologique ;
• renforcer le réseau d’aires de conservation gérées de façon à assurer la protection de la diversité biologique sur une plus grande portion du territoire.

Par l’entremise de cette stratégie, le gouvernement a pris les engagements suivants :

• accroître la connaissance sur les écosystèmes et les espèces ;
• élaborer une stratégie sur les aires protégées ;
• poursuivre la consolidation et le développement des parcs québécois et des réserves écologiques ;
• assurer la conservation des habitats fauniques ;
• développer le réseau des refuges fauniques ;
• consolider le rôle de conservation des aires de conservation gérées ;
• mettre au point des mesures incitatives, techniques et financières pour encourager la conservation et la gestion de sites naturels par le secteur privé ;
• prendre les mesures appropriées afin de réduire au minimum les impacts de l’utilisation des milieux sensibles ou adjacents aux aires protégées.

Dans le présent chapitre, nous exposerons un certain nombre d’enjeux en fonction des objectifs et engagements gouvernementaux déjà inscrits dans la Stratégie québécoise sur la diversité biologique ainsi que des constats énoncés au chapitre précédent. Rappelons les principales conclusions qui se dégagent de ce chapitre :

• une répartition inadéquate des aires protégées sur l’ensemble du territoire québécois, ce qui ne favorise pas la sauvegarde d’échantillons de toute la biodiversité du Québec, qu’il s’agisse d’écosystèmes représentatifs ou particuliers ;
• un manque d’approche méthodologique pour définir la biodiversité du Québec, pour caractériser les aires protégées sur les plans écologique et biologique et pour apprécier la contribution de chaque aire protégée à la sauvegarde de la biodiversité ;
• l’absence d’objectifs clairement définis sur le rôle des aires protégées dans le maintien et la sauvegarde de la biodiversité.

D’autres problèmes liés au développement du réseau d’aires protégées au Québec semblent pour leur part avoir leur origine dans le processus même de la planification administrative des aires protégées. Parmi ceux-ci, signalons :

• un manque d’intégration et de complémentarité des actions ;
• une difficulté d’intégration du volet « conservation » dans les processus d’affectation et d’aménagement du territoire ou d’exploitation des ressources ;
• un soutien restreint du secteur privé et une prise de conscience collective limitée sur la nécessité de protéger des territoires naturels.

Toutes ces lacunes ont pour conséquence que le Québec ne participe pas suffisamment à l’effort international en faveur des aires protégées.

Outre les problématiques susmentionnées, les coûts de gestion constituent toujours une importante limitation à l’expansion du réseau des aires protégées du Québec.

Le Québec aurait maintenant intérêt à adopter une approche nouvelle, davantage intégrée, plus unifiée, plus cohérente et susceptible d’être mieux partagée par tous. Cette approche devrait dorénavant constituer l’assise de tous les développements futurs d’aires protégées au Québec. Elle devrait permettre :

• d’affirmer l’importance et la place des aires protégées comme un des moyens privilégiés de sauvegarde de la biodiversité et de développement local et régional, notamment en fonction de nouvelles économies tels le tourisme et l’écotourisme et pour le maintien des bénéfices financiers issus par exemple de l’exploitation forestière ;
• de déterminer les choix et les actions prioritaires de développement des aires protégées, pour l’atteinte des objectifs de conservation de la biodiversité et de développement durable ;
• de situer adéquatement l’action gouvernementale en matière d’aires protégées, d’harmoniser les actions du Québec avec celles, entre autres, du gouvernement fédéral et de faciliter la contribution des partenaires privés à la réalisation des objectifs d’augmentation du nombre et de la superficie des aires protégées ;
• finalement, d’accroître sensiblement l’effort du Québec à l’échelle mondiale pour la sauvegarde de la biodiversité par le moyen des aires protégées.

Pour atteindre ces objectifs de conservation en matière d’aires protégées, le Québec devra s’engager fermement à l’égard des trois grands enjeux suivants.

Malgré la superficie restreinte en aires protégées et même si les espaces existants sont peu représentatifs de l’ensemble de la diversité biologique et surtout concentrés dans certaines régions habitées, le Québec dispose d’un ensemble de moyens législatifs et administratifs largement appropriés pour la création de nouvelles aires protégées. Il possède maintenant une meilleure connaissance de sa diversité biologique et il détient une information plus pertinente sur les milieux naturels qui devraient faire l’objet d’une protection.

Avec la Stratégie sur la diversité biologique, le Québec s’est engagé résolument dans une démarche de conservation de cette diversité, où les aires protégées occupent une bonne place. En maints endroits habités, des interventions de protection ont ainsi permis la sauvegarde de milieux qui auraient été dégradés, modifiés ou qui seraient disparus. Le Québec a aussi eu la prudence de mettre en réserve certains territoires, notamment dans le nord du Québec (à l’exception de la forêt boréale nordique) et dans certaines zones peu soumises à des développements majeurs.

Enfin, le Québec a défini diverses façons de protéger et de gérer sa diversité biologique (zec, pourvoirie, réserve faunique, etc.). Ces diverses aires pourraient devenir, en partie ou en totalité, des aires protégées (de catégorie VI, par exemple) si le mode et l’intensité actuels de l’exploitation des ressources étaient révisés pour répondre aux critères internationaux de gestion retenus par le Québec.

Au-delà de ces acquis, le défi qui se présente maintenant est de doter le Québec d’une vision unifiée, d’un cadre d’intervention mieux concerté et plus harmonisé pour le développement des aires protégées. Partant d’une situation où chaque gestionnaire d’aire protégée œuvre avec ses propres objectifs, ses orientations, ses objets de préoccupation, ses moyens d’intervention et ses planifications sectorielles, il faut se tourner vers un concept de « réseau intégré », où chaque partie, tout en gardant ses spécificités, contribue à des objectifs communs, utilise des connaissances communes et s’inscrit dans un cadre d’intervention axé sur la complémentarité des actions et le partage des responsabilités.

Dans un contexte où les progrès en matière d’aires protégées sont extrêmement limités et pénibles, devant les difficultés de convenir de démarches communes permettant de mieux partager l’espace collectif du Québec et d’intégrer les aires protégées dans un processus plus large de gestion intégrée du territoire et des ressources, le Québec a certainement tout à gagner à adopter une vision unifiée, intégrée et cohérente.

Cette nouvelle vision devrait aussi mieux situer l’action visant à orienter les discussions avec le gouvernement fédéral dans le développement du réseau canadien des aires protégées. Elle devrait également permettre de souligner l’action gouvernementale québécoise relativement aux aires protégées en milieu privé et encourager les initiatives de ce secteur.

Les aires protégées contribuent de façon privilégiée à la protection de la diversité biologique d’un État et au maintien des processus et des fonctions écologiques essentiels à toute stratégie de développement durable. En effet, les aires protégées constituent la façon la moins coûteuse et la plus adéquate pour garantir à un État la sauvegarde d’échantillons de sa biodiversité représentative ou exceptionnelle, rare ou menacée.

Il faut renverser l’opinion selon laquelle les aires protégées sont un luxe qu’on se paie à l’occasion. Il est fondamental de démontrer que les aires protégées sont indissociables de tout processus de développement et d’autant plus nécessaires que le développement d’un territoire est intensif.

Dans ses grandes orientations et politiques, le Québec a d’ailleurs reconnu le développement durable comme la pierre d’angle de son essor. Le développement durable recouvre en effet des facettes sociale, économique et environnementale. La conservation de la diversité biologique et son utilisation durable sont les principaux éléments de la facette environnementale. Les aires protégées contribuent largement à l’actualisation de cette dimension. En fait, les aires protégées constituent un « filet de sécurité environnementale » que le Québec doit se donner pour maintenir une capacité de développement durable de son territoire et de ses ressources.

En favorisant la conservation, le tourisme, le loisir de plein air, l’éducation au milieu naturel et la sensibilisation à l’environnement, les aires protégées jouent un rôle considérable dans la réalisation des objectifs du développement durable. Bien plus, elles traduisent les valeurs qu’une société attache aux composantes de son territoire. De façon générale, elles contribuent à la qualité de la vie.

Enfin, on sait que les aires protégées font rouler l’économie en favorisant notamment le tourisme et l’écotourisme, ainsi qu’en répondant aux besoins en matière de loisirs de plein air. Les aires protégées contribuent à la diversification de l’économie régionale et locale, là où cela est possible, par le biais d’aménagements appropriés. Dans le domaine de l’aménagement forestier durable, elles sont un apport considérable.

Par conséquent, le Québec a tout intérêt à augmenter la superficie de ses aires protégées. Loin de constituer un poids économique, un tel accroissement ouvrirait la porte à de nouvelles formes d’économie et permettrait de valoriser celles qui existent déjà (ex. : en matière d’exploitation forestière).

Grâce aux aires protégées, le Québec pourra réaliser plus facilement ses engagements en matière de conservation de la diversité biologique. Ce faisant, il pourra mieux se positionner dans l’effort mené partout à travers le monde en faveur du maintien et de l’utilisation durable de la diversité biologique.

Le Québec a une diversité biologique qui lui est propre. Il partage avec d’autres États des espèces et des écosystèmes semblables. Ses interventions sur le territoire et ses ressources ont des impacts qui dépassent ses frontières. La grandeur de sa forêt boréale, de sa taïga et de sa toundra dans le nord ainsi que son vaste bassin hydrographique du Saint-Laurent donnent une couleur distinctive à sa biodiversité. Il a donc des responsabilités particulières à assumer dans cette vaste entreprise planétaire de sauvegarde de la biodiversité. Rappelons que le Québec a souhaité, au cours des dernières années, prendre une place dans le peloton de tête des États qui prennent soin de leurs ressources biologiques. En renforçant ses acquis en matière d’aires protégées, il pourra maintenir son image positive à l’étranger comme promoteur de la sauvegarde de ses espèces et de ses milieux naturels.

En effet, le Québec a été très actif dans la préparation de la Convention sur la diversité biologique. À la suite de la signature par le Canada de cette Convention à Rio en juin 1992, il a rapidement adopté un décret où il se déclarait lié par cette convention, et il a indiqué qu’il allait la mettre en œuvre sur son territoire. Il a été l’un des premiers gouvernements à préparer et à adopter une stratégie de mise en œuvre et à élaborer un plan d’action, dans lequel il a pris des engagements précis en faveur notamment des aires protégées. Déjà, en 1991, comme gouvernement membre de l’Organisation internationale de la francophonie (Sommet de la francophonie), le Québec adhérait à la Déclaration de Tunis, laquelle prévoyait, qu’au plus tard en 1996, tous les pays membres de cette organisation consacreraient collectivement au moins 5 % de leur territoire dans le but d’y privilégier la conservation des écosystèmes et la diversité des espèces dans le contexte du développement durable.

Preuve de son engagement en faveur des aires protégées, à la conférence conjointe des ministres canadiens de la Faune, des Parcs et des Forêts tenue à Aylmer en 1992, le Québec signait une déclaration dans laquelle toutes les provinces canadiennes et le gouvernement fédéral s’engageaient à tout mettre en œuvre pour compléter les réseaux canadiens d’aires protégées représentatives des régions naturelles terrestres avant l’an 2000 et accroître la protection de zones qui sont caractéristiques des régions marines naturelles.

Dans cette foulée, le Québec s’engage à atteindre d’ici 2005 une superficie en aires protégées de l’ordre de 8 % de son territoire.

Figure 5: Évolution du pourcentage de la superficie des aires protégées au Québec et dans le monde

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Les données pour le monde remontent à la fin de 1996.

Sources : adapté de Green, M.J.B. and Paine J., 1997;
Centre de données sur le patrimoine naturel du Québec, 1999. 

Dans une société qui dépend chaque jour largement des bénéfices issus de la diversité biologique, les aires protégées constituent une assurance collective essentielle pour la sauvegarde des espèces vivantes et le maintien d’échantillons divers des écosystèmes. Les aires protégées, symbole d’actions concrètes de conservation, représentent de façon très visible les efforts de toute une société en faveur du développement durable. Elles sont un des grands héritages que l’on peut partager avec la génération actuelle et léguer aux générations futures.

Cependant, l’établissement et la gestion de ces espaces posent des problèmes multiples, les aires protégées interférant avec de nombreuses affectations territoriales, droits et privilèges consentis principalement aux différents intervenants économiques et sociaux.

Développer une « SOLIDARITÉ » collective à l’égard des aires protégées chez les citoyens et les responsables, publics ou privés, du développement et de la gestion des ressources et du territoire constitue la façon de garantir au Québec un réseau d’aires protégées plus étendu, mieux intégré, de qualité et répondant aux aspirations de tous. Cette solidarité devrait permettre à la société québécoise toute entière de faire en sorte que les aires protégées deviennent un « DÉFI COLLECTIF » et une réalisation de « GRANDE FIERTÉ ».

Par ailleurs, il sera nécessaire de favoriser l’émergence et la prise en compte des connaissances locales et autochtones traditionnelles dans le choix d’affectation de terres aux fins de création d’aires protégées.

Signalons que la solidarité à l’égard des aires protégées commence à se faire sentir un peu partout. Le Fonds mondial pour la nature a ainsi recensé dans le rapport d’étape 1997-1998 de sa campagne « Espaces en danger » un certain nombre d’engagements pris à l’échelle canadienne, incluant ceux du Québec (par son gouvernement ou ses industries et organismes), qui plaident en faveur des aires protégées. Voici des exemples.

• La Chambre des communes, résolution adoptée à l’unanimité, le 17 juin 1991

« D’après la Chambre, le gouvernement du Canada devrait considérer l’opportunité de préserver et de protéger à l’état naturel au moins 12 % du territoire canadien, en oeuvrant conjointement avec les gouvernements provinciaux et territoriaux et en les aidant à parachever leurs réseaux d’aires protégées, d’ici à l’an 2000. »

• Le Conseil canadien des ministres des Forêts, Accord canadien sur les forêts ; Durabilité des forêts : un engagement canadien, 1992 (signé aussi par des représentants de l’industrie forestière, de syndicats, d’associations autochtones et de groupes de conservation)

« D’ici à l’an 2000, tous les membres de la communauté forestière travailleront au parachèvement d’un réseau de zones protégées représentatives des forêts canadiennes afin de fournir des repères écologiques, protéger les zones de valeur biologique unique et permettre des expériences en milieu sauvage. »

• La Chambre de commerce du Canada, résolution adoptée à l’unanimité, le 21 septembre 1993

« Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux oeuvreront de concert avec le secteur privé et la population canadienne dans le but d’établir, d’ici à l’an 2000, un réseau d’aires protégées (comptant des aires de nature sauvage, des réserves écologiques, des parcs nationaux, des parcs provinciaux, des aires naturelles et des refuges fauniques) qui tiendra compte des réalités économiques et représentera la diversité de toutes les régions naturelles du Canada, tel qu’énoncé dans les sections « Motifs » et « Engagements » de l’Engagement formel entériné en 1992 par les ministres des Parcs, de l’Environnement et de la Faune du Canada. »

Au Québec, le soutien des communautés locales et régionales, des industries et des autres ministères concernés (ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation, ministère des Ressources naturelles, ministère du Tourisme, ministère des Régions, etc.) relativement aux aires protégées doit être renforcé. Nous croyons qu’il sera possible d’y arriver si plus d’informations sont données sur l’importance de conserver la biodiversité, sur les lieux où cette conservation est essentielle sous la forme d’aires protégées et sur les choix de protection qui s’offrent. Ainsi, pour une région donnée, il deviendra important de bien décrire la biodiversité et les éléments particuliers qui mériteraient d’être conservés. Des propositions de scénarios de conservation pourront aussi être élaborées et présentées aux populations et aux intervenants concernés. Des consensus pourront alors être dégagés sur les nécessités de conservation, en associant plus directement les gens du milieu. Il s’agit d’un changement majeur de nos façons de faire actuelles.

Comme les aires protégées s’établissent concurremment avec d’autres formes d’utilisation des ressources et du territoire, il apparaît primordial de mettre en place des mécanismes de résolution des différends. Chaque partie prenante pourra alors mieux comprendre les relations qui existent entre les populations et les ressources, y compris les questions liées aux avantages des choix proposés.

En conclusion, la solidarité à l’égard des aires protégées devra surtout s’exprimer par :

• une plus grande sensibilisation des ministères, des organismes, des partenaires et de la population en général et leur engagement dans le processus de planification ;
• le développement des économies locales et régionales en tenant compte davantage des aires protégées ;
• une meilleure définition du rôle des intervenants des secteurs public et privé ;
• la modification des processus d’affectation et d’aménagement du territoire, d’émission de divers droits sur les terres publiques, de manière à permettre une intégration équitable de ces aires dans le développement et la gestion du territoire et de ses ressources ;
• l’adoption d’un principe général selon lequel il est essentiel de préserver un certain pourcentage du territoire, notamment de terres publiques, et précisant que tous ceux qui détiennent sur le territoire des privilèges ou des droits devraient participer à titre de partenaires.