Ministère de l’Environnement, de la Lutte contre les changements
climatiques, de la Faune et des Parcs
Réconcilier le soutien à l’agriculture et la protection de l’environnement - Tendances et perspectives
Les politiques agroenvironnementales : évolution et tendances Perspective évolutive des politiques agroenvironnementales au Québec Le processus d’intensification de l’agriculture québécoise des dernières décennies, caractérisé entre autres par une concentration des activités de production, une augmentation de la taille et une spécialisation des exploitations, de même que par des progrès technologiques et un recours massif à des intrants provenant de l’extérieur de la ferme, aura contribué à accroître considérablement la productivité du secteur agricole. Cette « modernisation » de l’agriculture a par ailleurs été largement encouragée et soutenue par un ensemble de programmes et de politiques agricoles qui sont venus offrir une plus grande stabilité aux entreprises face aux risques que peuvent entraîner les défaillances du marché ou les aléas du climat (Debailleul, 1998). Cependant, cette intensification de l’agriculture aura aussi favorisé un accroissement important des pressions exercées sur les ressources, entraînant des conséquences notables sur l’environnement qui, au fil des années, se sont manifestées tout particulièrement par la contamination de l’eau, la dégradation des sols et la détérioration des habitats et de la biodiversité (MENV, 2003). Afin de contrer les impacts environnementaux engendrés par les activités agricoles, les pouvoirs publics ont instauré une panoplie de mesures d’intervention visant à contrôler la pollution d’origine agricole de manière à en réduire les impacts sur l’environnement et sur la santé humaine. Le tableau 1 présente succinctement les principaux éléments qui ont été mis en place, au Québec, au cours des 25 dernières années, par les gouvernements et les acteurs du milieu, en réponse à la problématique agroenvironnementale. Un examen de ces diverses mesures permet de dégager un certain nombre de constats à l’égard des principales évolutions des « politiques agroenvironnementales ». D’abord, on constate que l’intervention réglementaire représente l’approche traditionnelle employée par les pouvoirs publics québécois afin d’assurer la protection de l’environnement. Trois règlements spécifiques au secteur agricole se sont succédé, depuis 1981, avec des dispositions axées principalement sur la protection des eaux et la gestion des déjections animales. La réglementation a aussi été utilisée pour imposer des contraintes au développement (pouvant aller jusqu’au moratoire) et pour établir une approche de gestion territoriale (municipalités en surplus). D’autres interventions législatives ont aussi été adoptées en matière de protection et d’aménagement du territoire agricole, de régie des pesticides, ainsi que dans l’optique d’insérer des considérations environnementales dans l’administration future des programmes de soutien aux entreprises agricoles (écoconditionnalité). Les « mesures d’accompagnement » représentent un autre mode d’intervention qui occupe aussi une place prépondérante dans les politiques agroenvironnementales mises en œuvre au Québec et comprennent de nombreuses interventions visant à sensibiliser les producteurs et à les appuyer dans une démarche agroenvironnementale. Ces mesures comprennent des initiatives destinées à l’amélioration des connaissances (inventaire de dégradation des sols, suivi de l’état de l’environnement, portrait agroenvironnemental, etc.); des activités de sensibilisation, de formation et de transfert technologique visant à favoriser l’adoption de bonnes pratiques (clubs-conseils, stratégie phytosanitaire, etc.), dont certaines à l’échelle de bassins versants agricoles (SLV-2000), ainsi que des programmes d’assistance financière aux entreprises agricoles (PAAGF, PAIA, Prime-Vert) pour faciliter la mise aux normes réglementaires, notamment à l’égard des structures d’entreposage des lisiers. À ces mesures d’accompagnement s’ajoutent des efforts en matière de recherche et développement soutenus par le biais de divers programmes en agroenvironnement. Par ailleurs, les stratégies et politiques agricoles des deux paliers de gouvernement, souvent élaborées en concertation avec les acteurs du milieu, ont également intégré des orientations ayant pour objectifs de soutenir la protection de l’environnement et de favoriser le développement durable de l’agriculture. Enfin, plus récemment, la Politique nationale de l’eau du Québec est venue souligner l’importance que le gouvernement entendait désormais accorder au développement de la gestion intégrée de l’eau par bassin versant afin d’assurer une meilleure protection à cette ressource. Tableau 1 : Faits saillants des politiques agroenvironnementales au Québec (1978-2003)
Sources : AAC, 2003a; MENV, 2003; Debailleul, 1999; Fournier et Henning, 1990
Les politiques agroenvironnementales dans les pays industrialisés La plupart des pays industrialisés ont également mis en place diverses mesures afin d’améliorer les résultats environnementaux de leur agriculture. Tout comme au Québec, les modes d’intervention les plus courants ont consisté, d’une part, à imposer des obligations réglementaires dont les exigences ont généralement été étendues et sont devenues plus contraignantes au fil des années et, d’autre part, à instaurer des paiements agroenvironnementaux destinés à aider les entreprises agricoles à supporter les coûts transitoires reliés aux investissements nécessaires pour adapter leurs installations et leurs équipements afin d’adopter des pratiques plus respectueuses de l’environnement. À ces mesures, s’ajoute également l’appui financier consacré aux divers efforts en matière d’assistance technique, de vulgarisation et de recherche-développement. Par ailleurs, plusieurs pays européens ont aussi instauré des programmes offrant des paiements agroenvironnementaux afin de favoriser l’adoption de pratiques agricoles moins intensives (i.e. extensification des cultures et de l’élevage, adoption de la production intégrée), d’appuyer des modes de production considérés plus performants sur le plan environnemental (ex. : agriculture biologique), de soutenir des objectifs liés à la biodiversité (i.e. : préservation de cultivars ou de races animales rares, protection d’espèces et d’habitats), ou encore d’encourager la prestation de services écologiques (ex. : protection de milieux sensibles, entretien du paysage) allant au-delà des avantages environnementaux procurés par l’application de « bonnes pratiques agricoles ». Par ailleurs, les États-Unis et de nombreux pays européens ont également mis sur pied des programmes par lesquels des paiements sont versés au titre du retrait de ressources (mise hors production de terre, rachat de cheptel, etc.). Bien qu’en hausse, on estime que l’ensemble des paiements agroenvironnementaux octroyés aux producteurs ne représenterait environ que 3 % du soutien total versé aux entreprises agricoles des pays membres de l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE, 2003a). Outre les paiements agroenvironnementaux, quelques autres instruments économiques jouent également un rôle important dans un nombre limité de pays. Des taxes sur les intrants (pesticides ou engrais minéraux) sont en vigueur dans certains pays européens et États des États-Unis; des redevances sur les excédents d’éléments nutritifs ont aussi été fixées dans quelques pays européens, alors qu’un système de droits échangeables (contingents) pour la production d’effluents a été instauré aux Pays-Bas. Par ailleurs, les mécanismes d’écoconditionnalité, qui consistent à lier des programmes de soutien à l’agriculture à des normes environnementales minimales, représentent un type d’intervention sur lequel les pouvoirs publics semblent désormais de plus en plus miser. Des mesures d’écoconditionnalité sont actuellement employées aux États-Unis, de même que dans plus d’une dizaine de pays européens. Selon la nature et la source des problèmes agroenvironnementaux prévalant, ces mesures viennent assortir l’octroi de paiements au respect de conditions environnementales dans le cas de cultures (États-Unis, Pays-Bas et France), d’élevages (Irlande et Catalogne) ou les deux (Royaume-Uni, Suisse, Danemark, Finlande, Norvège, Italie et Grèce)1. La Politique agricole commune (PAC) de 2003 prévoit d’ailleurs que les mesures d’écoconditionnalité seront utilisées dans tous les États membres de l’Union européenne à compter de 2005 (OCDE, 2003a). L’introduction de mécanismes d’écoconditionnalité contribue à illustrer qu’antérieurement les programmes de soutien à l’agriculture ont, pour l’essentiel, été conçus indépendamment des objectifs environnementaux. L’insertion de ces mécanismes dans les programmes représente donc l’une des premières manifestations de la nécessité d’articuler la conception des politiques agricoles en considérant les dimensions tant économique qu’environnementale. Enfin, deux autres types de mesures agroenvironnementales sont également en émergence dans divers pays. D’abord, au cours des dix dernières années, plusieurs États ont montré un intérêt à soutenir le développement de « l’éco-étiquetage », c’est-à-dire le développement de processus de certification permettant de fournir aux consommateurs des informations sur la qualité environnementale des produits (agriculture biologique) ou des modes de production (système de gestion environnementale). Puis, des approches destinées aux collectivités faisant appel aux savoir-faire locaux pour résoudre les problèmes d’environnement sont également préconisées dans quelques pays, notamment pour la réhabilitation de bassins versants (OCDE, 2003a). Ce bref survol des politiques agroenvironnementales permet de constater qu’une multitude d’interventions institutionnelles ont été élaborées afin d’atténuer les impacts environnementaux générés par le processus d’intensification qui a tout particulièrement marqué l’agriculture des quatre dernières décennies. Par ailleurs, en réponse aux pressions croissantes que les activités agricoles exercent sur l’environnement, on constate que les mesures agroenvironnementales occupent une importance grandissante dans les politiques agricoles de la plupart des pays industrialisés (Debailleul et Boutin, 2004; OCDE, 2003a).
Réflexions sur les politiques agroenvironnementales québécoises et étrangères Une comparaison entre les mesures adoptées au Québec et celles élaborées dans les autres régions du monde, permet de constater que l’approche québécoise actuelle demeure essentiellement axée sur l’intervention réglementaire, les paiements agroenvironnementaux reliés aux investissements des entreprises agricoles, ainsi que sur les autres mesures d’accompagnement usuelles (sensibilisation et formation, transferts technologiques, recherches, etc.). Au cours des dernières années, il a aussi été convenu de compléter ces mesures par de nouveaux outils d’intervention, soit le développement d’une certification environnementale pour les fermes (Agriso), l’introduction de mécanismes d’écoconditionnalité dans l’administration des programmes de soutien et, plus récemment, l’adoption d’une approche de gestion par bassin versant. Enfin, depuis 2002, des aides aux entreprises sont désormais disponibles pour la fourniture de certains services écologiques (aménagement des berges, de haies brise vent, etc.). On constate, par ailleurs, que certains types d’intervention n’ont pas été retenus dans les politiques agroenvironnementales québécoises. Par exemple, les paiements agroenvironnementaux octroyés aux entreprises ont servi principalement à soutenir les investissements et les achats d’équipements pour faciliter la mise aux normes réglementaires et n’ont pas, à ce jour, été employés pour soutenir l’adoption des pratiques agricoles moins intensives ou de modes d’agriculture biologique. De plus, on observe que des mesures visant à encourager le retrait de ressources dans les zones de production intensive n’ont pas été privilégiées et ne sont pas retenues dans les interventions québécoises. Enfin, outre les paiements agroenvironnementaux, encore aucun instrument économique n’a été employé au Québec pour poursuivre des objectifs dans le domaine de l’agroenvironnement. Par ailleurs, tout comme dans la plupart des pays industrialisés, on remarque qu’au cours des années, les mesures environnementales visant l’encadrement des activités agricoles ont été renforcées au Québec, que les interventions agroenvironnementales se sont accrues et qu’elles jouent un rôle de plus en plus important dans la politique agricole. L’OCDE (2003a) estime d’ailleurs que cette tendance devrait se poursuivre compte tenu de la plus grande sensibilisation du public à l’égard des questions environnementales et de la prolifération des informations disponibles, ce qui devrait se traduire en demandes croissantes pour l’amélioration des performances environnementales de l’agriculture. D’ailleurs, au Québec, un nombre significatif de mesures importantes ont été adoptées dans les politiques agroenvironnementales au cours des années qui ont suivi des périodes où des problématiques environnementales associées à l’agriculture ont davantage été présentes dans l’actualité (voir tableau 1). Il faut se rappeler que les années 1996-1997 ont été marquées par le rapport du Vérificateur général du Québec et la plainte portée devant la Commission de coopération environnementale de l’ALENA, alors que la période 2000-2001 a aussi été marquée par certains évènements médiatiques (la tragédie de Walkerton; la sortie de Bacon, le film; etc.) et la publication de plusieurs rapports (Commission sur la gestion de l’eau; Vérificateur général; Direction de la santé publique sur les risques associés aux productions animales; Rapport Brière évoquant le lien entre la question environnementale et la cohabitation sociale, etc.). Afin de mieux apprécier les mesures en vigueur au Québec et révéler les tendances émergentes dans les politiques agroenvironnementales, il paraît utile d’examiner plus spécifiquement les mesures environnementales destinées au secteur de la production porcine dans des pays où, comme dans certaines régions du Québec, on observe des activités d’élevages porcins intensifs. D’abord, sur le plan réglementaire, une analyse comparative des réglementations environnementales dans le domaine des productions animales a récemment révélé que la dynamique réglementaire du Québec est tout à fait comparable globalement à celle de l’ensemble des autres pays et ce, même si on peut reconnaître au Québec un certain leadership dans le domaine des plans de fertilisation (Debailleul et Boutin, 2004). Par ailleurs, le Tableau 2 compare les principaux éléments non réglementaires des politiques agroenvironnementales en vigueur en 2003 dans certains pays et régions qui connaissent des zones de production porcine intensive. L’examen de ce tableau révèle que des mécanismes de contrôle plus contraignants ont été adoptés pour les éleveurs porcins de ces territoires (ex. : écoconditionnalité, taxes/redevances, etc.) et que ces mécanismes sont complétés par des mesures imposant certaines contraintes à la production, tels des programmes de rachat de cheptels afin de réduire les effectifs porcins (Pays-Bas, Catalogne et Bretagne) ou par l’établissement de limites de densités porcines à l’hectare (Danemark). Un autre point qui mérite d’être abordé au sujet des politiques agroenvironnementales concerne le niveau des aides publiques offertes aux entreprises agricoles. L’examen des divers programmes de soutien en agroenvironnement indique que le gouvernement du Québec, par le biais du programme Prime-Vert, aurait engagé pour plus de 70 millions $ en dépenses pour l’année 2002-2003, soit un montant qui représenterait, selon les plus récentes données disponibles, environ les deux tiers des dépenses totales en agroenvironnement versées pour l’ensemble du Canada au cours de cet exercice budgétaire (MAPAQ, 2003; AAC, 2003b). Autre illustration de l’importance du soutien québécois en agroenvironnement, les programmes d’aides financières destinés à appuyer la mise en conformité des entreprises d’élevages avec les mesures réglementaires offraient, pour la construction de structures d’entreposage des lisiers, des subventions couvrant de 70 % à 90 % des coûts au Québec, soit un taux de soutien supérieur ou équivalent aux aides accordées dans l’Union Européenne (30 % des coûts au Danemark et 65 % en France) ou aux États-Unis (jusqu’à 75 % des coûts) (OCDE, 2003b). Enfin, un dernier exemple du niveau de soutien dont bénéficient les exploitations québécoises, les dépenses publiques pour les interventions en agroenvironnement représentaient en moyenne près de 30 $ à l’hectare pour la période 1999-2001, soit un niveau de soutien comparable à celui de l’intervention étatsunienne et de plusieurs fois celui prévalant dans les autres provinces canadiennes (Tremblay et al., 2004). Il faut cependant rappeler que ces investissements en agroenvironnement sont aussi le reflet d’une activité agricole généralement plus intensive au Québec qu’ailleurs au Canada et, conséquemment, de problèmes d’environnement probablement plus prononcés. Bien que les exigences agroenvironnementales occupent une importance grandissante dans les politiques agricoles, elles ne constitueraient qu’un facteur négligeable dans la compétitivité des exploitations. À titre d’exemple, dans le secteur porcin, l’OCDE (2003b) rapporte que les coûts imposés par les politiques environnementales se situent généralement autour de 1 % à 2 % des coûts de production et sont donc relativement modestes en comparaison des autres charges. En effet, les principaux éléments affectant la compétitivité internationale du secteur porcin et la rentabilité des exploitations sont les coûts du capital et de la main-d’œuvre, les variations des taux de change, ainsi que les choix des producteurs à l’égard de la régie de leur entreprise. Ces considérations amènent l’OCDE (2003b; pp 144-145) à conclure que « l’incidence potentielle sur la concurrence des réglementations environnementales imposées aux éleveurs de porcs n’est qu’un élément accessoire du débat global sur la compétitivité relative de la production de viande de porc dans divers pays ». En conclusion de ce chapitre, l’analyse de l’évolution des politiques agroenvironnementales permet d’illustrer une nette tendance à la densification et au renforcement des interventions publiques en agroenvironnement et ce, afin d’exercer un encadrement plus étroit à l’égard d’activités agricoles qui, au fil des années, ont évolué vers des modes de production toujours plus intensifs. Bien que ces mesures aient pu contribuer à limiter les impacts négatifs des pressions accrues de l’agriculture sur les ressources naturelles, l’OCDE (2003a) estime que les diverses interventions agroenvironnementales n’auraient procuré, jusqu’à maintenant, que des effets plutôt limités et dont les résultats restent à démontrer. Ainsi, le défi de l’intégration des enjeux environnementaux dans les politiques agricoles soulève, en complément de cette réflexion sur les politiques agroenvironnementales, la question de la « cohérence des politiques » et de la compatibilité entre les politiques agricoles et les mesures agroenvironnementales. En effet, on estime que les politiques de soutien à l’agriculture, qui ont contribué à l’augmentation de la productivité et des volumes de production, ont également engendré des conséquences négatives sur l’environnement (OCDE, 2003a). Dans le cas du Québec, la responsabilité des politiques agricoles à l’égard de problèmes environnementaux provoqués par l’agriculture, de même que l’influence de certains programmes de soutien dans le développement de pratiques dommageables pour l’environnement, ont aussi été soulignées à quelques reprises dans le passé (Nolet, 1998; Debailleul, 1998; Vérificateur général, 1996; Debailleul et Ménard, 1990; Fournier et Henning, 1990). À titre d’exemple, le Vérificateur général (1996) déplorait que les régimes d’assurance- stabilisation du revenu agricole (ASRA) soient basés sur des modèles qui maximisent la production et qu’ils n’incluent aucune préoccupation environnementale. C’est dans ce contexte que l’OCDE (2003b, p. 20) soulève l’interrogation suivante : « Dans quelle mesure les politiques agroenvironnementales servent-elles en fait à réparer les dégâts engendrés entres autres raisons par les politiques de soutien agricole »? Nous tenterons d’examiner plus à fond cette question au chapitre suivant, en s’intéressant aux travaux de l’OCDE traitant des effets sur l’environnement des principales formes de soutien à l’agriculture et du rôle potentiel de celles-ci dans un ensemble cohérent de politiques agricoles susceptibles de contribuer à relever les défis environnementaux et de développement durable de l’agriculture du 21e siècle.
|
|
|
Format PDF
| 