Ministère de l’Environnement, de la Lutte contre les changements
climatiques, de la Faune et des Parcs
La sévérité de la réglementation environnementale québécoise dans le domaine des productions animales : mythe ou réalité?
La réglementation environnementale québécoise encadrant les activités d’élevage a évolué progressivement au cours des années, le Règlement sur les exploitations agricoles (REA), adopté en juin 2002, représentant l’ajustement le plus récent de cette évolution réglementaire. Pour certains, cette nouvelle réglementation imposerait des exigences environnementales aux éleveurs québécois qui seraient parmi les plus sévères à l’égard des activités d’élevage, occasionnant pour ces entreprises d’importants coûts de mise aux normes et nuisant ainsi à leur compétitivité sur les marchés internationaux. Comment évaluer le degré de sévérité d’une réglementation environnementale? Une réglementation environnementale efficace est censée constituer une réponse appropriée à la gravité des impacts que l’activité visée engendre, compte tenu de l’importance des pressions qu’elle exerce sur le milieu. On pourrait donc considérer que l’évaluation du caractère excessif, insuffisant ou équilibré d’une réglementation doit se mesurer d’abord à l’aune des effets qu’elle cherche à corriger. Toutefois, étant donné la concurrence croissante qui s’exerce sur les marchés, tant à l’échelle nationale qu’internationale, il est légitime de s’interroger également sur la sévérité relative des mesures réglementaires concernant les productions animales au Québec en comparaison avec les mesures correspondantes prévalant dans des régions ou pays avec lesquels les éleveurs québécois peuvent se trouver en concurrence. Ce texte tente donc d’apporter un éclairage sur cette question et propose de mettre en perspective la situation québécoise sur le plan de la réglementation environnementale en matière de production animale par rapport aux réglementations étrangères du même type. Il s’appuie largement sur l’un des ouvrages mentionnés en référence contenant des informations spécifiques plus précises (Debailleul, 2004). Pour mener à bien cette analyse, la démarche suivante a été retenue. D’abord, dans la mesure où la réglementation constitue une réponse aux pressions subies par le milieu et/ou par la population, il est important de la situer dans son contexte environnemental. Ainsi, la densité des cheptels est utilisée à titre d’indicateur de la pression environnementale exercée par les productions animales afin de comparer les diverses situations géographiques. Par la suite, les principales dispositions des réglementations environnementales en production animale dans les régions ou pays ciblés sont examinées afin de faciliter une appréciation relative des mesures réglementaires en vigueur. Enfin, quelques réflexions et considérations sur l’évolution de la dynamique réglementaire et sur l’impact de la réglementation environnementale sur la compétitivité du secteur porcin sont présentées.
Comparaison de l’intensité des élevages porcins La dynamique réglementaire environnementale apparaît étroitement reliée à celle du développement de la production porcine. En effet, dans de nombreux cas, même lorsque cette production coexiste avec d’autres productions animales importantes (bovine ou avicole), le secteur porcin, du fait qu’il soit la production animale ayant connu les développements les plus significatifs au cours des dernières décennies, a été le plus souvent à l’origine des ajustements réglementaires car c’est principalement autour de cette production que se sont manifestés les problèmes d’environnement et que se sont cristallisées les tensions sociales. Afin de caractériser le contexte environnemental prévalant dans les régions ou pays ciblés, c’est donc l’importance de la production porcine qui a été retenue pour fins de comparaison de l’intensité des activités d’élevage1. Ainsi, les pressions environnementales peuvent être d’autant plus importantes que la densité porcine, c’est à dire le rapport entre le nombre de porcs et la superficie agricole cultivée, est élevée (Debailleul et Fortin, 1998; dans Debailleul, 2004). Le tableau 1 permet ainsi de comparer la densité des élevages porcins dans les régions ou pays ciblés.
L’une des premières constatations qui ressort de ce tableau est que le Québec affiche la plus forte densité des effectifs porcins parmi les provinces canadiennes, soit une moyenne de 2,18 porcs par hectare cultivé. Toujours dans le contexte canadien, on observe que les provinces des Prairies présentent des densités porcines relativement faibles, alors que l’Ontario et le Nouveau-Brunswick occupent des positions mitoyennes. À l’échelle du territoire, il est donc incontestable que la production porcine présente au Québec un caractère d’intensité nettement plus marqué que dans les autres provinces. Comparativement aux principaux pôles européens et étatsuniens d’élevage porcin, le Québec présente un niveau moyen de densité porcine équivalent à celui observé en Allemagne, pays qui détient le troupeau le plus important de l’Union européenne, et une densité du cheptel porcin nettement supérieure à celle de l’Espagne et à celle de la France, de même qu’à celle de l’Iowa. Cependant, il faut noter qu’une densité moyenne à l’échelle de la province masque des inégalités très variables, compte tenu de la propension de l’industrie porcine à se concentrer dans certaines régions afin de faire jouer les économies d’agglomération. Cette concentration géographique des élevages porcins est illustrée par les régions de Chaudière-Appalaches et de la Montérégie-Est qui présentent toutes deux des densités porcines comparables aux régions et pays qui affichent les plus fortes concentrations de cheptel porcin, soit la Catalogne, la Bretagne, le Danemark et la Caroline du Nord. Ainsi, si l’on tient compte à la fois de la situation moyenne et des régions de production les plus significatives, il apparaît que le Québec se situe parmi les zones les plus intensives de l’ensemble de l’échantillon, pour le niveau de densité porcine.
Principaux éléments de comparaison des réglementations environnementales Une comparaison de réglementations environnementales peut mobiliser de nombreux éléments. Nous avons choisi de retenir huit critères qui nous paraissent bien représenter les principales exigences des mesures environnementales en matière de production animale. Ces critères concernent à la fois les procédures d’évaluation des dossiers d’établissement ou d’agrandissement d’élevages (seuils d’autorisation, d’évaluation d’impact, mécanismes de consultation publique) et des exigences en matière de gestion des effluents d’élevage (exigences du plan de gestion des fumiers et lisiers, normes de localisation et normes d’épandage). Le tableau 2 présente, selon les pays et les régions, une appréciation qualitative de ces huit principales dispositions. Un examen de ce tableau permet d’établir un certain nombre de constats.
D’abord, une observation globale montre que la réglementation québécoise n’apparaît pas se démarquer particulièrement des mesures réglementaires des autres provinces canadiennes ou des autres régions ou pays. Néanmoins, elle se distingue par des exigences plus contraignantes, d’une part, à l’égard des seuils qui assujettissent les entreprises à des procédures de demande d’autorisation pour des tailles d’élevage relativement modestes (3 200 kg P2O5) comparativement aux autres règlements et, d’autre part, par les exigences du plan de gestion des matières fertilisantes (PAEF) qui s’appuie sur une norme phosphore, généralement plus contraignante. Il faut cependant noter que toutes les réglementations environnementales des régions ou pays ciblés accordent désormais une place centrale à un plan de gestion des engrais minéraux ou des effluents d’élevage axé sur le souci de faire une utilisation des éléments nutritifs conforme aux besoins agronomiques des cultures et aux caractéristiques des sols, ceci pour minimiser la diffusion des excédents vers les nappes d’eau. Si la norme azote a été la référence la plus courante pour le calcul des bilans, la norme phosphore est de plus en plus utilisée, notamment en combinaison avec celle de l’azote (Pays-Bas, Bretagne, Iowa, Ontario, Danemark en préparation et le Wisconsin dès 2005). Par ailleurs, à l’inverse, la réglementation québécoise comporte également des exigences parmi les moins contraignantes, notamment à l’égard des distances séparatrices des sites d’entreposage ou des opérations d’épandage visant à minimiser le risque de pollution des eaux de surface et souterraines, pour lesquelles les normes se trouvent nettement en deçà de celles des autres États. À titre d’exemple, la distance d’épandage à respecter pour les cours d’eau a été fixée à trois mètres au Québec, alors qu’elle est de neuf mètres en Ontario et de 35 mètres en Bretagne et en Catalogne. Une autre disposition de la réglementation québécoise qui s’avère également moins contraignante est le seuil d’assujettissement fixé pour qu’un projet de production animale enclenche un mécanisme d’enquête publique et de consultation. En effet, celui-ci est relativement élevé au Québec en comparaison avec les autres législations, puisqu’il est possible uniquement dans les cas où des études d’impacts sont requises, ce qui a pour conséquence que très rares sont les projets d’élevage qui ont été contraints à ce type de processus. Enfin, ce tableau comparatif des réglementations environnementales révèle que le Québec se situe dans la moyenne en ce qui a trait aux dispositions établissant un seuil d’étude d’impacts, aux distances relatives à la gestion des odeurs, ainsi qu’aux contraintes associées aux périodes d’épandage. Ainsi, l’examen de ce tableau comparatif ne permet nullement de conclure que la réglementation environnementale québécoise concernant les productions animales serait parmi les plus sévères des pays et régions analysés. Tout particulièrement si l’on considère le fait que le Québec compte des régions qui affichent des densités d’élevage de porcs comparables aux contrées ou l’on observe les plus fortes concentrations de cheptel porcin. En effet, ces pays et régions à forte concentration d’élevage porcin ont établi des mesures réglementaires qui, dans l’ensemble, semblent comporter des niveaux d’exigences plus contraignants que ceux que l’on retrouve dans la réglementation québécoise. De plus, il faut ajouter que les pays ou régions qui affichent une densité des effectifs porcins avoisinants ou dépassant cinq porcs à l’hectare ont presque tous adopté des mesures restrictives à l’égard de la production porcine. Les Pays-Bas et la Catalogne ont instauré des mesures visant la réduction des cheptels, alors que des moratoires sur les élevages porcins ont été établis pour la Bretagne (depuis 2000) et la Caroline du Nord (depuis 1997). Seul le Danemark semble être parvenu à assurer un développement des productions animales qui, malgré les fortes densités de cheptel observées, n’apparaît pas représenter une menace aux besoins spécifiques de la société et de l’environnement danois. On retiendra cependant que ce pays dispose d’une réglementation très stricte et exigeante, complétée par un système de redevances pour les excédents d’azote et intégrant à la fois des dimensions environnementales et sociales2, ainsi que des mesures limitant la concentration régionale des effectifs (clause « Harmonie »), le tout appuyé par un mécanisme d’écoconditionnalité (OCDE, 2003).
Une tendance au renforcement réglementaire dans la période récente Au-delà des problématiques propres à chaque pays, des modalités de leurs réglementations et des effets induits sur leur secteur porcin, un constat commun se dégage de l’analyse comparative de ces réglementations environnementales : un phénomène très marqué de renforcement des exigences réglementaires dans le domaine des productions animales est observé, depuis quelques années, dans l’ensemble des pays et États étudiés. Ce resserrement des contraintes serait notamment la conséquence du développement rapide ou de la restructuration profonde qu’ont connu les productions animales, et tout particulièrement la production porcine, depuis une vingtaine d’années, dans un certain nombre de pays, ainsi que des problèmes environnementaux que ces évolutions ont provoqués. On peut parler d’une véritable effervescence réglementaire pour caractériser la période actuelle dans le domaine des productions animales intensives. Ainsi, les contraintes liées à l'environnement sont appelées à peser de plus en plus lourd sur le développement et le fonctionnement de la production porcine, ainsi que des autres productions animales et ce, quelle que soit leur localisation. Par ailleurs, les réglementations se développent selon des sensibilités nationales ou régionales et reflètent les spécificités institutionnelles, ainsi que le contexte environnemental particulier de chacune des régions dans lesquelles elles sont mises en œuvre. De plus, elles peuvent également, comme l’illustre le cas du Danemark, s’inscrire dans une démarche plus globale visant à privilégier un modèle particulier de production. A ce jour, la réglementation environnementale québécoise a été axée essentiellement sur la dimension environnementale. Or, la réglementation environnementale ne peut à elle seule définir un modèle de production et elle doit nécessairement s’inscrire dans un ensemble de politiques s’articulant autour d’un projet cohérent de développement de la production, projet qu’il appartient de définir à partir de l’ensemble des objectifs que la société entend assigner au développement des productions animales et de l’ensemble de l’agriculture québécoise. Impact de la réglementation sur la compétitivité du secteur porcin Les coûts imposés par le resserrement des exigences environnementales peuvent néanmoins générer un certain nombre de préoccupations légitimes à l’égard de leur effet sur la compétitivité internationale des entreprises d’élevage. Les études économiques sur ce sujet ne tendent cependant pas à justifier de telles appréhensions. En effet, l’OCDE (2003) rapporte que les coûts imposés au secteur porcin par les politiques environnementales, se situent généralement autour de 1 % à 2 % des coûts de production et sont donc relativement modestes en comparaison des autres charges. Toujours selon l’OCDE, les principaux éléments affectant la compétitivité internationale des entreprises porcines sont les coûts du capital et de la main d’œuvre, ainsi que les variations des taux de change. La réglementation environnementale ne constituerait donc qu’un facteur secondaire dans la compétitivité des exploitations et le choix d’établir une entreprise d’élevage. Qui plus est, certains auteurs estiment que la rigueur de la réglementation pourrait même représenter un facteur d’attraction à s’établir dans une région puisque des exigences supérieures écartent ou réduisent le risque d’adoption de nouvelles règles. Ces considérations amènent l’OCDE (2003; pp. 144-145) à conclure que « l’incidence potentielle sur la concurrence des réglementations environnementales imposées aux éleveurs de porcs n’est qu’un élément accessoire du débat global sur la compétitivité relative de la production de viande de porc dans divers pays. » Il faut par ailleurs souligner que, dans la plupart des pays, la mise en conformité, des entreprises d’élevage avec les mesures réglementaires. a été accompagnée par d’importants programmes d’aides financières. Au cours des années, le gouvernement du Québec a appuyé le processus de renforcement de la réglementation environnementale dans le domaine des productions animales d’une série de programmes incitatifs pour faciliter la mise aux normes. Se sont ainsi succédé le programme « PAAGF » de 1988 à 1997, le programme « PAIA » de 1997 à 1999 et le programme « Prime Vert » de 1999 à 2003. Ces programmes offraient des subventions couvrant de 70 % à 90 % des coûts pour la construction de structures d’entreposage des lisiers, soit un taux de soutien qui est supérieur ou équivalent aux aides accordées dans l’Union européenne (30 % des coûts au Danemark et 65 % en France) ou aux États-Unis (jusqu’à 75 % des coûts) (OCDE, 2003).
La dynamique réglementaire du Québec est tout à fait comparable globalement à celle de l’ensemble des autres pays. Si on peut reconnaître au Québec un certain leadership dans le domaine des plans de fertilisation, l’observation des fourchettes des écarts dans plusieurs autres dispositions de la réglementation amène à constater que, dans le domaine des distances à respecter pour assurer la protection des cours d’eau, tant par rapport aux risques de pollution en provenance des installations d’élevage et des sites d’entreposage qu’aux risques liés à l’épandage, les positions réglementaires québécoises ont été sensiblement moins audacieuses que celles adoptées par d’autres pays. Enfin, si l’on en juge par les nouvelles législations ou réglementations ou par les révisions des réglementations existantes adoptées et mises en œuvre depuis quelques années dans les États ou pays ciblés, il est incontestable que le Québec ne s’inscrit tout simplement que dans un vaste mouvement d’ensemble de redéfinition des conditions environnementales dans lesquelles devront s’exercer désormais les activités d’élevage. Cette mise à jour de la réglementation environnementale, au Québec comme à l’échelle internationale, est caractérisée par un renforcement sensible des exigences auxquelles sont soumises les activités des établissements de production animale, et tout particulièrement ceux d’élevage de porcs. Le rapide développement et l’importante restructuration de cette production dans de nombreuses régions d’Europe et d’Amérique du Nord ont constitué les principaux facteurs de cette reconfiguration réglementaire. Debailleul, G. (2004). Analyse comparative des réglementations environnementales concernant les productions animales et position relative du Québec. Rapport d’étude préparé pour le ministère de l’Environnement du Québec. Janvier 2004. Québec : Université Laval, 197 p. OCDE. (2003). Agriculture, échanges et environnement - Le secteur porcin. Paris : Organisation de coopération et de développement économiques, 204 p.
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