Cadre général d'orientation de la future Politique sur la gestion de l'eau

1. Introduction

2. Les problématiques

   • 2.1 État des eaux souterraines

   • 2.2 État des eaux de surface

   • 2.3 État des modes de gestion de l'eau

   • 2.4 État des services d'eau

   • 2.5 État de l'eau comme enjeu stratégique mondial

3. Les enjeux stratégiques de la Politique

   • 3.1 Les grandes orientations

   • 3.2 Les objectifs

   • 3.3 Les principes

Le 29 août 1997, le premier ministre, M. Lucien Bouchard annonçait que le Québec entreprenait une démarche devant conduire à l’adoption d’une politique de gestion de l’eau qui impliquerait les différents acteurs dès le départ.

Ainsi, un Symposium, réunissant plusieurs experts en gestion de l’eau, a eu lieu en décembre 1997. Les échanges qui ont eu cours ont permis de retenir plusieurs enseignements précieux, notamment que les usages de l’eau augmentent de même que les besoins exprimés par la population eu égard à cette ressource. De plus en plus, la société québécoise sera confrontée à des choix sur ses usages de l’eau.

À la suite de ce Symposium, le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement a été mandaté pour tenir, dans toutes les régions du Québec, une vaste consultation publique destinée à recueillir les opinions de la population en général. C’est ainsi qu’a été créée la Commission sur la gestion de l’eau, formée d’un président et de deux commissaires. La consultation publique s’est déroulée au cours de l’année 1999 en deux étapes.

La première partie de la consultation (printemps 1999) visait à informer la population. Au préalable, un document de consultation publique contenant des pistes de réflexion relatives à la problématique de la gestion de l’eau a été diffusé pour faciliter la participation des citoyens. Également, le gouvernement a dressé un portrait des problématiques relatives à l’eau pour chacune des 17 régions administratives du Québec. Enfin, un programme de soutien financier a été mis sur pied pour favoriser la participation des organismes à but non lucratif à ce grand débat public. Tous les ministères impliqués dans la gestion de l’eau y ont participé activement (MENV, MSSS, MAPAQ, MAMM, MIC, MRI, MRN et MR).

Cette consultation a permis également de débattre des principaux enjeux liés à la gestion de l’eau. Par ailleurs, onze thèmes sur l’eau ont été développés et abordés en profondeur, en présence d’experts, lors de séances spéciales, à raison d’un thème par jour. Le public a été invité à assister à ces rencontres, ce qui a permis à toute personne détentrice d’information de venir la partager avec la Commission.

La seconde partie de la consultation publique a eu lieu à l’automne 1999 et visait à recueillir plus spécifiquement les opinions de la population. Près de 400 mémoires ont été déposés devant la Commission sur la gestion de l’eau. Un rapport final, contenant entre autres des recommandations sur les problématiques soulevées autant au niveau local, régional, national et international, a été déposé au ministre de l’Environnement le 1^er mai 2000 par le Bureau d’audiences publiques sur l’Environnement.

Le présent document présente les enjeux stratégiques de la future Politique, soit les orientations à privilégier, les objectifs qui devraient être visés et les principes qui devraient soutenir la politique.

Soulignons que les recommandations de la Commission mixte internationale contenues dans un rapport sur la protection des eaux des Grands Lacs, déposé aux gouvernements du Canada et des États-Unis le 15 mars 2000, ont été prises en compte lors de l’élaboration des orientations, objectifs et principes.

À la fois essentielle à la vie, source pour diverses activités humaines et composante primordiale pour l’habitat de nombreuses espèces fauniques et floristiques, l’eau constitue un atout patrimonial de grande valeur ainsi qu’un atout économique majeur pour le Québec. Sa présence en abondance a permis de multiples activités reliées aux besoins domestiques, économiques et récréatifs que ce soit au niveau collectif ou individuel.

Néanmoins, même si cette richesse représente au Québec plus de 3 % des réserves mondiales renouvelables en eau douce, celle-ci n’est pas répartie également sur l'ensemble du territoire et n’est pas inaltérable sur le plan quantitatif ou qualitatif. Par ailleurs, nos connaissances actuelles sur les eaux souterraines sont limitées et ne nous permettent pas de les localiser avec précision ni de déterminer leurs potentiels hydrogéologiques. Cette situation fait en sorte que dans certaines régions, la population doit se partager une ressource parfois limitée ou peu connue. Enfin, notre connaissance des eaux de surface et des écosystèmes aquatiques s’est améliorée depuis une vingtaine d’années, mais nécessite un effort constant afin de connaître et de suivre son évolution pour une gestion appropriée de cette ressource.

D’autre part, on remarque, dans plusieurs régions, une volonté accrue des citoyens de récupérer les usages de l’eau à des fins récréatives. Cela vient s’ajouter à la croissance continuelle d’autres usages déjà bien implantés comme l’agriculture, la production industrielle et énergétique ou encore l’alimentation en eau potable. Dans certaines régions, il en résulte des conflits d’usage de plus en plus nombreux. Enfin, les effets des changements climatiques et les pressions exercées par les activités socio-économiques viennent ajouter aux incertitudes quant à la durabilité de l'utilisation de la ressource.

Plus particulièrement, en ce qui concerne l’eau souterraine, celle-ci est présente en quantité suffisante et accessible pour les besoins des Québécois et ce, à des coûts acceptables sur la majeure partie du territoire du Québec. On estime la quantité disponible dans les régions habitées à l’équivalent du volume déversé pendant 193 jours par le fleuve Saint-Laurent à la hauteur de Québec. Néanmoins, nos connaissances sur sa disponibilité et son utilisation sont limitées. Les mesures pour sa protection sont souvent inadéquates et des conflits d’usage de plus en plus nombreux sont constatés dus à la répartition inégale de l’eau. Il n’existe pas actuellement de mécanismes favorisant la conciliation des usages, souvent conflictuels, de la ressource, ce qui provoque à l'occasion de fortes oppositions lorsqu'un nouvel usage est envisagé pour une nappe en particulier.

L’absence de mesures préventives, l’aménagement et la localisation inadéquats des puits et l’ignorance des caractéristiques des nappes ont été à l’origine de nombreux cas de pollutions ponctuelles ou diffuses des eaux souterraines. Enfin, une certaine ambiguïté quant à la définition de son statut juridique a conduit à de nombreux débats quant à sa propriété.

En ce qui concerne les eaux de surface, on retrouve sur le territoire plus de 4 500 rivières et un demi million de lacs dont 30 ont une superficie de plus de 250 km². On compte également plus de 430 bassins majeurs dont 100 ont une superficie de drainage supérieure à 4 000 km². La superficie du bassin du fleuve Saint-Laurent représente à elle seule près du tiers de l’ensemble du territoire québécois. Une grande partie de l’eau de surface se trouve au nord du 50^e parallèle (» 7/8 de la superficie en eau). Outre le fleuve Saint-Laurent, les plus importants bassins versants se retrouvent dans cette région.

L’état de santé des cours d’eau s’est sensiblement amélioré au cours des quinze dernières années, dû largement aux efforts d’assainissement des eaux usées municipales via les programmes d’investissements tels le Programme d’assainissement des eaux du Québec (PAEQ) et le Programme d’assainissement des eaux municipales (PADEM) et à la réduction marquée des rejets provenant des industries, notamment ceux du secteur des pâtes et papiers et de la métallurgie. Toutefois, il reste encore beaucoup à faire pour retrouver la qualité de nos cours d’eau notamment en ce qui concerne la pollution diffuse due aux activités agricoles. L’urbanisation, les activités agricoles intensives, les activités forestières, industrielles et autres contribuent également à perturber le régime de l’eau ainsi qu’à détériorer sa qualité. Les changements climatiques, les précipitations acides et toxiques ainsi que l’introduction d’espèces non indigènes pourraient également avoir des impacts non négligeables sur l'état de nos plans d’eau et de leurs écosystèmes.

Enfin des problématiques de considération plus générale sont à l’effet que :

• le dragage de la voie maritime contribue à la dégradation du fleuve Saint-Laurent;
• les fluctuations de débit causent des inondations et des assèchements;
• nos connaissances sur les impacts des prélèvements et des rejets sur les écosystèmes aquatiques sont insuffisantes;
• les rives ont de plus en plus un caractère privé et la population a exprimé son désir d’avoir un meilleur accès à l’eau;
• l'eutrophisation des lacs se répand;
• les sédiments contaminés perdurent dans l'environnement;
• l’aménagement des cours d’eau en milieu agricole et forestier cause certains impacts écologiques et hydrologiques;
• la popularité grandissante d’embarcations et de tout genre de véhicules sur les plans d’eau, altère les habitats fauniques et la qualité de vie des riverains.

2.3 État des modes de gestion de l’eau

Même si le Québec possède des milliers de lacs et de rivières et de l’eau souterraine en quantité et en qualité suffisante pour répondre à ses besoins, certains problèmes nous obligent à reconsidérer notre façon de gérer l’eau.

Actuellement, la législation relative à la gestion de l’eau est partagée entre de multiples acteurs, ce qui favorise peu la concertation. Ainsi, comme nous l’avons mentionné auparavant, huit ministères du gouvernement du Québec, dont cinq de façon plus importante (MRN, MAPAQ, MSSS, MAMM et MENV), gèrent divers usages de la ressource eau. À cela, il faut ajouter les 1 306 municipalités locales, les 96 municipalités régionales de comté et les trois communautés urbaines, de même que pas moins de huit ministères fédéraux.

Nos expériences passées en matière de dépollution ont démontré qu’une meilleure concertation et coordination permettraient d’éviter des chevauchements d’activités sur le territoire.

2.4 État des services d’eau

L’eau servant à la consommation humaine doit être de qualité suffisante pour ne pas porter atteinte à la santé publique. Les effets sur la santé d’un nombre toujours grandissant de substances polluantes pouvant se retrouver dans l’eau d’approvisionnement de même que la découverte de certains organismes pathogènes résistants constituent des éléments de préoccupation. À cet égard, un resserrement des normes et des contrôles relatifs à la qualité de l’eau distribuée par les réseaux municipaux s’impose à la lumière des connaissances actuelles. Également, il y a lieu d’améliorer l’assainissement des eaux usées des résidences isolées de manière à assurer une meilleure protection aux sources d’alimentation individuelles.

En ce qui concerne les infrastructures municipales de service d’eau, bien que l’état des ouvrages externes (stations de traitement d’eau et d’épuration des eaux usées) est jugé adéquat et que leur capacité permet en général de satisfaire aux besoins, les équipements de traitement d’eau, notamment les installations minimales, ont besoin d’une mise à niveau importante pour pouvoir se conformer aux nouvelles exigences pour la qualité de l’eau potable.

Quant aux ouvrages souterrains (réseaux d’aqueduc et d’égout), même si leur comportement actuel ne laisse pas voir de problèmes majeurs, on doit reconnaître que leur condition réelle n’est pas suffisamment connue et que leur taux de renouvellement souffre d’un manque d’investissement qui pourrait à moyen terme mettre en péril leur pérennité.

Par ailleurs, des interventions doivent être envisagées pour apporter une solution aux problèmes des petites municipalités dépourvues des services de base en eau et de débordement des réseaux d’égout en temps de pluie et pour compléter, là où les objectifs environnementaux le justifient, le traitement des eaux usées.

Enfin, la privatisation des services municipaux liés à l’eau, la tarification au compteur de l’eau de consommation domestique ainsi que le gaspillage de l’eau sont autant de sujets qui suscitent au sein de la population des craintes et des débats auxquels il faudra répondre.

Un marché potentiel important, qui correspond parfaitement à l'expérience du Québec dans le domaine de l’assainissement des eaux et de traitement de l’eau potable, pourrait être exploité, principalement dans les pays en voie de développement. Toutefois, l’exportation de cette expertise est difficile car celle-ci est répartie entre différents organismes et entreprises, ce qui nécessite des ententes de partenariats qui n’existent pas actuellement.

Par ailleurs, les projets d’exportation d’eau soulèvent de nombreuses inquiétudes au sein de la population, notamment en ce qui a trait aux prélèvements massifs ou aux détournements des cours d’eau. À cet égard, le Québec a adopté une loi qui interdit le transfert hors du Québec des eaux de surface ou souterraines prélevées au Québec (Loi 73). Ce moratoire prendra fin le 1^er  janvier 2001.

Enfin, avec 3 % des réserves mondiales en eau douce, le Québec devra assumer une présence active dans la définition des politiques et instruments internationaux dans le domaine de l’eau. Il aura également à définir sa position face à la problématique des pénuries prévisibles d’eau dans certaines régions du monde et au respect des ententes sur le commerce international. Relativement à cette problématique, la Loi 73, mentionnée ci-dessus prévoit que, pour des motifs d’urgence ou humanitaires, le gouvernement peut lever l’interdiction de transférer de l’eau à l’extérieur du Québec.

En résumé, les préoccupations grandissantes des citoyens relativement à la protection de cette ressource, à la santé publique et à la pénurie d’eau qui s’annonce dans plusieurs pays dans les 50 prochaines années font en sorte que l’eau est devenue un véritable enjeu pour la société québécoise.

Lors du lancement de la consultation publique sur l’eau en janvier 1999, le ministre de l’Environnement rendait public un document de consultation intitulé La gestion de l’eau au Québec.

Ce document rappelait d’abord l’orientation du gouvernement relativement à la gestion des ressources. Celle-ci se définit comme suit :

• Respecter la qualité du milieu et la pérennité des ressources renouvelables

Le document de consultation publique sur la gestion de l’eau présentait également des orientations ministérielles se rapportant directement à la gestion de l’eau. Nous les reprenons ici en y ajoutant certains éléments (soulignés) qui permettent de compléter et d’améliorer leur cohérence et ce, en considérant les recommandations d'organisations internationales telles que l'ONU, l'OCDE, la Banque mondiale et le Conseil mondial de l’eau. Ces orientations se lisent comme suit :

• assurer la protection de la santé publique et des écosystèmes aquatiques;
• rechercher la pérennité de la ressource eau;
• mettre en valeur la ressource au plan social et économique;
• concilier les usages dans une perspective de satisfaction des besoins légitimes des citoyens et des milieux aquatiques.

3.2 Les objectifs

Dans le but de structurer la gestion de l’eau au Québec, des objectifs ont été établis à l’égard des problématiques. Ces objectifs, tous en conformité avec les orientations gouvernementales ci haut mentionnées, devront faire partie de la future politique de l’eau. Nous avons inclus pour chacun d’eux les motifs qui les sous-tendent. Ces objectifs sont :

1. Confirmer le statut de l’eau comme patrimoine collectif, afin de :

• dissiper la mauvaise interprétation qui en est faite, notamment en ce qui concerne les eaux souterraines;
• éviter son appropriation à des fins peu conformes au bien-être collectif, notamment en regard des prélèvements massifs et de l’exportation;
• assurer une conservation et une protection adéquate de la ressource.

2. Mettre en œuvre une gestion intégrée de l’eau à l’échelle des bassins hydrographiques, afin de :

• réduire les chevauchements et dédoublements dus à une gestion sectorielle;
• gérer les impacts cumulatifs des divers usages de l’eau;
• assurer une dépollution concertée des cours d’eau;
• assurer la participation de la population à la gestion de l’eau
• maximiser les gains environnementaux;
• respecter l’engagement du gouvernement du Québec envers le Réseau international des organismes de bassin (RIOB);
• permettre une régularisation des régimes hydriques;
• assurer la sécurité du public en zones inondables;
• mieux gérer les impacts des changements climatiques.

3. Accentuer la protection de l’eau, destinée à la consommation et à la récréation, afin de :

• protéger la santé publique;
• protéger les sources d’approvisionnement elles-mêmes (puits, lacs-réservoirs, rivières, fleuve).

4. Accroître la responsabilité spécifique du Québec à l’égard du fleuve Saint-Laurent, incluant la partie québécoise du golfe, et lui reconnaître un statut particulier, afin de:

• établir son importance en tant que principal cours d'eau et bassin hydrographique du Québec sur les plans économique, social, touristique, historique et environnemental;
• encadrer les activités de dragage et de navigation de la voie maritime ayant des impacts sur l’environnement (érosion, contamination, baisse des niveaux d’eau, détérioration des milieux humides, etc);
• intensifier la représentation du Québec sur les organismes décisionnels internationaux.

5. Préserver, protéger et restaurer les écosystèmes aquatiques, afin de :

• maintenir ou augmenter leur biodiversité (flore, faune, écosystèmes);
• en assurer la pérennité;
• conserver leur valeur patrimoniale (ex. rivières).

6. Développer et mettre en place des mécanismes de concertation et de résolution des conflits d'usage, notamment pour les eaux souterraines, afin de:

• assurer une équité et une justice sociale pour tous les usagers;
• développer une éthique chez tous les usagers de la ressource;
• favoriser la participation de la population.

7. Améliorer et accroître les connaissances sur l’eau et les écosystèmes aquatiques, afin de :

• informer les citoyens, les usagers et les décideurs;
• favoriser des décisions éclairées et la participation des usagers de la ressource (eau souterraine et eau de surface) à partir de données scientifiques fiables et socio-économiques appropriées;
• améliorer la gestion et réduire les conflits d’usages;
• connaître les relations de cause à effets des activités anthropiques sur les usages de la ressource;
• approfondir la problématique (caractéristiques des nappes, contamination, localisation des puits) des eaux souterraines de manière à mieux maîtriser les usages de cette ressource;
• améliorer notre compréhension de la problématique de la pollution diffuse;
• dresser un bilan de la santé des écosystèmes lacustres et évaluer le potentiel récréotouristique et faunique, largement dépendant de la qualité de nos plans d’eau;
• suivre la qualité de l’eau (brute, potable) et protéger la santé publique relativement aux divers polluants (trihalométhanes, virus, protozoaires) pouvant affecter l’eau;
• connaître l’état des infrastructures d’eau (distribution et traitement) de façon à améliorer la performance et l’efficacité, dans un souci d’économie;
• suivre les impacts des changements climatiques et des précipitations acides et toxiques dont les incidences sur la quantité et la qualité de la ressource eau sont à évaluer.

8. S'assurer de la pérennité, de l’efficience et de l’efficacité des infrastructures de services d'eau, afin de:

• protéger les investissements publics;
• minimiser les impacts socio-économiques sur les citoyens;
• maintenir l'expertise québécoise;
• assurer la protection de la santé publique;
• rentabiliser les infrastructures en place.

9. Assurer la cohérence des politiques, programmes, lois et règlements liés à la gestion de l’eau, afin de :

• permettre des gains sociaux, politiques, économiques et environnementaux pour la société québécoise;
• tenir compte des nouvelles conditions internationales provoquées par les changements climatiques.

10. Informer et éduquer les différentes clientèles et favoriser la formation de clientèles particulières, afin de :

• mobiliser les utilisateurs et susciter la participation des citoyens;
• maintenir et soutenir le développement de l’expertise québécoise dans l’opération des ouvrages de traitement et d’assainissement des eaux.

11. Favoriser et protéger l’accès public aux plans d’eau, afin de :

• répondre à une volonté populaire;
• favoriser les activités récréotouristiques;
• mettre en valeur nos plans d’eau.

12. Accentuer les efforts de dépollution provenant des différents secteurs d’activité, en particulier du secteur agricole, incluant l’évaluation de la faisabilité du concept d’écoconditionalité, afin de :

• diminuer la pollution ponctuelle ou diffuse (charges polluantes) dans les cours d’eau;
• restaurer les milieux aquatiques dégradés;
• protéger les sources d’alimentation en eau potable;
• récupérer les usages.

13. Reconnaître les besoins spécifiques des autochtones en élaborant des mécanismes de participation ou de consultation relativement au développement et à la gestion des ressources en eau au Québec, afin de :

• tenir compte des préoccupations des autochtones et les intégrer dans les solutions retenues ;
• tenir compte des valeurs et des connaissances des autochtones dans la future politique de l’eau.

14. Associer le Québec aux débats internationaux portant sur l’eau, afin de

• collaborer avec les organisations internationales établies en sol québécois;
• assurer le suivi et influencer le développement des politiques et instruments internationaux.

15. Soutenir et faciliter l’exportation de l’expertise québécoise publique et privée, notamment en matière d’eau potable et d’assainissement des eaux usées, afin  :

• d’accroître la part des entreprises québécoises du secteur environnemental sur le marché international.

En sus des grandes orientations et des objectifs, toute politique est basée sur de grands principes qui constituent autant de règles de conduite qui doivent permettre d’en assurer le respect.

Ainsi afin :

• d’accorder une importance de premier plan à la santé publique,
• de rechercher la pérennité de la ressource eau pour que nous puissions bénéficier de cette richesse et que les générations futures puissent en profiter, tant en quantité qu’en qualité,
• de mettre en valeur la ressource eau de manière à en faciliter l’utilisation par toute la collectivité et d’en assurer son développement socio-économique  dans le respect d’une gestion durable,
• de concilier les usages dans une perspective de satisfaction des besoins légitimes de la population et des écosystèmes aquatiques,

nous proposons sept grands principes pour soutenir la future Politique de gestion de l’eau au Québec qui sera rédigée au cours des prochains mois. Ces principes sont les suivants :

1. L’eau fait partie du patrimoine collectif de la société québécoise

L’eau est un élément essentiel à la vie et primordial pour le développement social et économique du Québec de même que pour le maintien des écosystèmes. Cette reconnaissance confère à la ressource eau des valeurs qui sont de nature sociale, économique, environnementale et patrimoniale. Cette notion de valeur est importante pour une gestion durable et efficace de la ressource eau.

Un tel engagement comporte un devoir, une éthique d’utilisation par tous et chacun. L’eau est en effet une ressource limitée en quantité et en qualité. Elle est également une ressource structurante sur les plans écologique, social, culturel, économique et politique.

« Pour protéger l'environnement des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les États selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement ». (Énoncé du 15^e principe de la DÉCLARATION DE RIO, 1992).

Ce principe, qui ne doit pas être interprété comme étant un principe d’inaction, fait en sorte d’obliger les usagers à accepter que l’État puisse leur imposer des mesures pour protéger l’environnement même si ces mesures sont nouvelles ou non scientifiquement éprouvées.

En vertu d’un principe d’équité, le Québec reconnaît l’importance pour chaque citoyen d’avoir accès à des approvisionnements sûrs et abordables en eau de bonne qualité pour satisfaire ses besoins élémentaires. En fait, la notion d'équité, dans une perspective de développement durable, peut se définir comme la notion de partage intergénérationnel (co-propriété intra et inter générations).

La mise en place de ce principe vise à faire payer le juste prix pour la distribution de l’eau potable, l’assainissement des eaux usées, la dépollution ainsi que la restauration et la conservation de la ressource.

6. La ressource eau doit être gérée de manière durable et intégrée dans un souci d’efficacité, d’équité et de transparence

Une telle gouverne de l’eau reconnaît ainsi l’interdépendance des dimensions qualitatives et quantitatives de la ressource ainsi que les interdépendances avec les autres ressources et les usages du territoire. Cette reconnaissance commande une plus grande interrelation entre les différentes politiques qui agissent sur la gestion de la ressource eau.

La mise en œuvre d’une telle approche comporte certains éléments primordiaux :

• le bassin hydrographique (versant) est l’unité de référence territoriale pour la gestion de l’eau;
• la subsidiarité¹ est privilégiée quant à l’application de la politique et la prise en charge de certaines décisions (définition et partage précis des responsabilités et des pouvoirs entre les intervenants);
• l’approche participative (consultation, conciliation, concertation, etc.) des gestionnaires, des usagers et des citoyens constitue la voie à privilégier pour réaliser une véritable gestion intégrée de l’eau;

7. L’acquisition et la diffusion de l’information sur l’état de la ressource eau et des pressions qu’elle subit constituent un élément essentiel à une gestion intégrée de l’eau

Il est prioritaire de bien informer les décideurs, les usagers et les citoyens sur tous les aspects de la ressource eau et des écosystèmes aquatiques qui en dépendent. Ceci implique nécessairement une bonne connaissance de ces éléments.

¹ La Commission européenne définit ainsi le principe de subsidiarité : « Les responsabilités pour les services dans le domaine de l’eau et la gestion de la ressource doivent être décentralisées au plus bas niveau administratif approprié. La subsidiarité ne signifie pas l’abandon de responsabilités mais vise plutôt à encourager la mobilisation des ressources et la participation à tous les niveaux ainsi que le développement des compétences pour permettre une plus grande décentralisation de la prise de décision sur une base progressive ».